Agradezco a los miembros del Pleno, en cabeza de su presidenta, Dra. Emma Polanco, y los Licdos. Francisco Tamarez Florentino, Francisco Franco Soto, Ramón Méndez y Griselda Gómez, la invitación que nos hicieran a participar de esta primera jornada de actualización en derecho público que lleva a cabo esta Cámara de Cuentas.
En nombre de la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS) y en mío propio, saludamos esta iniciativa de espacio de reflexión jurídica en el marco del ejercicio fiscalizador del órgano de control externo; esto es una muestra del compromiso institucional, bajo la dirección de esta conformación plenaria, con la formación continua y técnica de los servidores que lo integran. Es para mí un honor dar apertura a esta jornada de análisis convocada con el objetivo de examinar, desde una perspectiva constitucional, jurídica y técnica, el rediseño del sistema de control externo en la República Dominicana a propósito de la promulgación de la Ley núm. 18-24, la cual constituye el nuevo régimen legal de la Cámara de Cuentas.
La actual configuración constitucional dominicana ciertamente preceptúa un Estado social y democrático de derecho sustentado, entre otros principios, en la separación e independencia de los poderes públicos dentro de lo cual la Cámara de Cuentas juega un rol capital, en su calidad de órgano superior de control externo. De ahí que, su fortalecimiento normativo, técnico e institucional no solo responde a una necesidad funcional, sino a una exigencia constitucional.
Una mirada a la historia institucional dominicana permite observar que, en las últimas décadas, se registra una significativa evolución legislativa y de diseño constitucional relativo al órgano de control externo; esto resulta apreciable desde la asignación que le otorgó la Ley núm. 2998, de fecha 8 de julio de 1951, en cuanto a sede jurisdiccional, en atribuciones contencioso-administrativa, manteniéndose incluso con posterioridad en la Ley número 10-04, la cual, en disposición transitoria mantuvo las referidas atribuciones jurisdiccionales hasta la aprobación de la Ley núm. 13-07 que creó el Tribunal Contencioso, Tributario y Administrativo, actual Tribunal Superior Administrativo.
Es a partir de la reforma constitucional de 2010 que ocurre una de las modificaciones más trascendentales respecto del órgano y, consecuentemente, en materia de fiscalización, tal y como lo señala el destacado jurista Cristóbal Rodríguez en la Constitución comentada de FINJUS, se da un verdadero hito al “convertir a la Cámara de Cuentas en un órgano de extracción estrictamente congresual, asignándole la competencia para la presentación de las ternas, que antes la tenía el Presidente de la República, a la Cámara de Diputados, debiendo el Senado producir la designación”[1].
Ello revistió sustancial relevancia pues la participación del Ejecutivo en el proceso de designación de los integrantes del órgano auditor externo de las cuentas públicas dejaba sin efectos reales las facultades fiscalizadoras de la Cámara de Cuentas. Esto así porque la participación de la instancia, objeto de la fiscalización, en la designación de los que llevan a cabo esta labor, condicionaba de manera determinante el accionar del órgano; con lo cual el Ejecutivo, en los hechos, manejaba no solo lo atinente a la formulación del Presupuesto General del Estado sino también la etapa consignada al control de su ejecución desde la administración pública central, tarea la cual está asignada de manera particular al ejercicio del control externo. Sobre el control de los fondos públicos y su engranaje a la formulación presupuestaria, invito a revisar el título dedicado a esto en el primer manual de derecho administrativo dominicano, en su tomo II, del Tribunal Constitucional publicado dentro de las iniciativas del magistrado presidente emérito Dr. Milton Ray Guevara.
Es necesario destacar además que esta disposición constitucional resulta ser una herramienta para concretizar un elemento transversal y de los más característicos de la reforma constitucional de 2010: la reingeniería institucional del Estado dominicano desde el equilibrio entre poderes mediante el sistema de frenos y contrapesos y el ejercicio del control.
Precisamente, es la evolución de la teoría clásica de la división de poderes, desde la cual se concibe la organización estatal, que ha avanzado de la mera idea de la interacción de los poderes tradicionales – esto es el poder legislativo, el poder ejecutivo y el poder judicial– hacia la creación de órganos constitucionales autónomos que consoliden la idea de un equilibrio constitucional mediante el ejercicio del control de los poderes públicos.
Y desde esa perspectiva, hablar de separación de poderes y su equilibrio desde el ejercicio del control, dibuja con precisión la fisonomía constitucional de la Cámara de Cuentas.
A propósito de ello, nuestro Tribunal Constitucional, mediante su sentencia TC/0001/15 de fecha 28 de enero de 2015, refirió la calidad de órganos constitucionales autónomos que ostenta (…) la Cámara de Cuentas, considerando que es el propio texto fundamental que “(…) instituye directamente la autonomía e independencia de estos órganos extrapoderes nuevos o renovados que son receptores de funciones o subfunciones desmembradas de los poderes tradicionales”; así también que “(…) a) constituyen órganos fundamentales del Estado, pues están situados en el vértice de la organización política en posición de relativa paridad e independencia respecto de los poderes públicos tradicionales; escapando a toda línea jerárquica y a los controles de vigilancia y tutela jurídica de la autoridad rectora de la Administración Pública; (…)[2]”
El accionar del órgano superior de control externo ejerce una tarea eminentemente técnica a través de sus auditorías que revisa variables contables, jurídicas, financieras, económicas, de oportunidad, entre otras. De ahí que sea de especial atención la autonomía del órgano en todas sus dimensiones: administrativa, presupuestaria, operativa y funcional. las facultades de autorregulación que resultan de su autonomía funcional.
Desde la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), hemos sido constantes en todas las discusiones relativas al rol de la Cámara de Cuentas dentro de la configuración del Estado respecto de la importancia que reviste el órgano de control externo en el control de los fondos públicos; y es que la consecuencia directa de la gestión inadecuada de los fondos públicos que se recrudece con la falta de un control externo activo la recibe de manera directa la ciudadanía. El más reciente escenario lo fue la reforma de la ley 10-04 que dio paso a la promulgación de la ley 18-24 en junio del pasado año 2024.
Los artículos 248 y siguientes de la Constitución dominicana, relevan que la Cámara de Cuentas, en su calidad de órgano superior de control fiscal, actúa como garante del principio de legalidad presupuestaria y del uso racional de los fondos públicos. Su acción no se limita a la mera verificación contable, sino que se orienta a la evaluación del desempeño institucional, del cumplimiento normativo y de los principios de eficiencia y eficacia en la administración pública. De ahí la importancia de que el accionar del órgano sea sin interferencias políticas ni subordinaciones jerárquicas en el marco de autonomía que define la propia Carta Magna.
La Ley núm. 18-24 supone el afianzamiento claro de las facultades otorgadas a la Cámara de Cuentas desde el contenido constitucional, identificándose novedades de gran interés no solo de la reconfiguración de la estructura organizativa y el marco competencial orgánico, sino también la introducción de elementos particulares en el ejercicio y procedimientos del quehacer auditor y fiscalizador.
Entre los aspectos más relevantes que se observan destacan:
- La extensión del ámbito de aplicación, incluyendo, dentro del marco del control externo, de manera expresa, a los fideicomisos públicos. Sobre esto, este l tiene un reto particular, pues tratándose estos de una institución jurídica de creación reciente y con una naturaleza particular, es la sujeción al espectro del control externo lo que garantizará el adecuado uso del fondo público que reciban y la pertinencia de su ejecución según el destino para lo cual sean creados.
- La transición del anterior Sistema Nacional de Control y Auditoría, consagrado en el artículo 8 de la derogada Ley número 10-04, para dar paso a un esquema más abarcador: el Sistema Nacional de Control y Fiscalización, que materializa el rol de fiscalización de los fondos públicos que corresponde a esta Cámara de Cuentas.
De esto destaca particularmente el rol de emisión de normativas de carácter obligatorio con relación a las políticas, normas y guías que deben impactar incluso al control interno; así también, normas también de carácter obligatorio relativas a la coordinación interinstitucional que permita una relación adecuada en los diferentes niveles de control.
Es decir, Cámara de Cuentas es responsable de dictar las normativas que contengan los parámetros y estándares nacionales para la fiscalización del patrimonio y los fondos públicos, así como los mecanismos para evaluar el cumplimiento de ello; lo cual es de cumplimiento obligatorio por TODOS los órganos y organismos que realicen control y auditoría de los recursos públicos.
- Por otro lado, se observa la extensión del catálogo respecto del ejercicio auditor, de lo que, además de las ya conocidas auditorías financieras, se señalan las auditorías de cumplimiento, de gestión, de desempeño, auditoría a los bienes patrimoniales del Estado, auditorías forenses, entre otras.
- Dentro de este aspecto de ampliación del catálogo, se señala expresamente el rol de la Cámara de Cuentas en atención a la verificación y fiscalización de las declaraciones juradas de patrimonio debiendo incluso evaluar la razonabilidad del patrimonio personal del funcionario público. Esto responde al rol de este órgano, en tanto ojo avizor del control de los fondos públicos, desde la mirada de la variación patrimonial que se observe en el patrimonio personal de ese funcionario que tiene a cargo la gestión del erario.
- Dentro la labor de control de la Cámara de Cuentas, destaca el ejercicio del control fiscal, ámbito exclusivo de este órgano; a propósito de ello, una introducción novedosa que resalta es la responsabilidad de evaluar la rentabilidad social de cada uno de los programas públicos y su efecto o la consecuencia en las condiciones sociales, económicas y regionales del país en el período que se evalúe; esto es la valoración de si los programas públicos han cumplido con el objeto particular para lo que fueron creados y si responde a las necesidades del grupo etario del que es objeto.
- Así también, la ley 18-24, establece una regulación clara en la interacción entre la instancia resolutoria de este órgano, esto es el Pleno en su calidad de máxima autoridad, y su instancia ejecutiva: la presidencia; esto era un aspecto imperativo en términos de gobernanza de este órgano.
En esta reestructuración de atribuciones, se observa la creación de la Secretaría General, fuera de la tutela directa de la composición plenaria, siendo esto una garantía de objetividad en el rol que ostenta la secretaria en la coordinación administrativa y operativa del órgano, garantizando la ejecución de las decisiones del Pleno y facilitando la articulación institucional. En este sentido, es vital entender el rol de la secretaría en órganos constitucionales, dejando atrás los parámetros que correspondían a la secretaría auxiliar que imperó en este órgano hasta la entrada en vigor de la ley 18-24. Corresponde entonces abocarse a la profesionalización y regulación de la Secretaría General de la Cámara de Cuentas, lo cual resulta vital para asegurar la continuidad, la coherencia y la transparencia de las actuaciones del órgano superior de control.
Es necesario precisar que, si bien Cámara de Cuentas no es un órgano persecutor de la corrupción, el ejercicio del control externo a cargo de este y la fiscalización de las declaraciones juradas de patrimonio se inscriben dentro de las herramientas claves que orbitan en el engranaje institucional del Estado dominicano para la proscripción de la corrupción.
Un control externo tardío será siempre un aliado vital y caldo de cultivo para los esquemas de corrupción que se estructuran en el Estado, en detrimento del buen uso del fondo público que se traduce en servicios públicos ineficaces e insuficientes y la afectación directa a derechos fundamentales. Es necesario recordar que “un eficiente control del ejercicio del gasto público a través de la fiscalización superior y el apego a los principios de rendición de cuentas son elementos fundamentales de las democracias, pues su observancia permite elevar la credibilidad social sobre las instituciones”[3]
De otro lado, esto implica también entender la necesidad de sujeción absoluta de los procedimientos administrativos que realiza este órgano, dentro de lo cual está el proceso auditor y los demás procesos fiscalizadores, a las garantías del debido proceso administrativo; esto refiere un verdadero ejercicio de constitucionalización del proceso auditor de Cámara de Cuentas. Las auditoría e informes que realiza la Cámara de Cuentas, además de su enfoque correctivo a las instituciones, tienen efectos que pueden cambiar la situación jurídica de una persona en calidad de funcionario público o depositario del erario, de ahí que resulta innegociable la emisión de normas y procedimientos ajustados a los parámetros del debido proceso.
Entendemos que en atención a la puesta en vigencia de la ley 18-24 se erige una oportunidad inmejorable para el afianzamiento institucional de la Cámara de Cuentas, así como el fortalecimiento de su legitimidad y credibilidad tanto en su interacción con los demás poderes públicos como de cara a la sociedad.
Una visión holística del control de los fondos públicos permite entender la necesidad de una Cámara de Cuentas renovada, con procedimientos administrativos claramente regulados en el marco del debido proceso y una función de coordinación activa que permita orbitar el control interno, el control externo, el control político y el control social, desde el marco de sus respectivas competencias. Este órgano superior de control externo tiene una labor trascendental que impacta y requieren cada uno de los demás tipos de controles para su propio ejercicio.
Y es que real y efectivamente, las situaciones advertidas, por ejemplo, desde el control interno, no tendrán la misma categoría que las relevadas por el control externo; así también, el control político requiere del órgano eminentemente técnico en materia de auditoría para la realización de la función fiscalizadora del Congreso y, finalmente, el control social requiere que los ciudadanos tengan acceso a información fiable, veraz y oportuna de cual es el estado situacional del manejo presupuestario, ejecución de los fondos públicos y patrimonio personal de los funcionarios públicos a cargo. Solo en esa interacción se materializa el Estado social y democrático de derecho que propugna nuestra Carta Magna.
Finalmente, en el marco de esta primera jornada de actualización en Derecho Público de la Cámara de Cuentas, reafirmamos el compromiso con la transparencia, la autonomía y la confianza ciudadana en nuestras instituciones. Este espacio de reflexión no solo nos permite analizar los desafíos actuales, sino que debe marcar el inicio para el diálogo en la gestión pública.
La Cámara de Cuentas tiene la responsabilidad ineludible de romper con las prácticas que han debilitado su función rectora, auditora y fiscalizadora para avanzar hacia un modelo que garantice la constitucionalización del proceso auditor, la rendición de cuentas con independencia y eficacia.
La rendición de cuentas no puede seguir siendo una aspiración, sino una realidad tangible que garantice el mandato de optimización del control externo de los recursos del Estado. Solo con compromiso, cumplimiento constitucional y legal y acciones concretas podremos consolidar una Cámara de Cuentas que responda con integridad a las exigencias de la ciudadanía y contribuya al desarrollo de una sociedad más justa y equitativa.
Muchas gracias.
Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán
Vicepresidente ejecutivo
Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS)
[1] Constitución comentada. Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS). Santo Domingo. Comentarios de Cristóbal Rodríguez Gómez, p. 507
[2] Ibid., p. 13
[3] MÉNDEZ ARELLANO, Olga Susana. Aproximación al control externo y su relación con la rendición de cuentas. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, núm. 41, julio-diciembre 2019, Pág. 314. Disponible en línea [Aproximación al control externo y su relación con la rendición de cuentas (scielo.org.mx)]
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