La nueva Ley de Educación: una oportunidad para construir el futuro

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) acaba de presentar, en el marco de su cuadragésimo primer período de sesiones, celebrado en Santiago de los Caballeros, una reflexión de extraordinario alcance sobre las transformaciones que están modificando el orden mundial y las capacidades que necesitarán desarrollar nuestros países para desenvolverse en él. El informe Rupturas y oportunidades: propuestas para que América Latina y el Caribe prospere en la nueva era geopolítica no es un estudio sobre educación. Su propósito es comprender los profundos cambios económicos, tecnológicos, políticos y geopolíticos que están reconfigurando las condiciones del desarrollo. Sin embargo, sus conclusiones contienen implicaciones que deberíamos incorporar al debate educativo dominicano, precisamente porque la educación constituye una de las capacidades fundamentales con que cuenta una nación para construir su futuro.

En este informe la CEPAL advierte que estamos viviendo algo más profundo que una sucesión de cambios circunstanciales. La competencia tecnológica, la inteligencia artificial, la reorganización de las cadenas productivas, las nuevas relaciones entre las grandes potencias y el debilitamiento de mecanismos tradicionales de cooperación internacional están configurando un escenario de creciente incertidumbre. En él, las oportunidades de desarrollo dependerán cada vez más de la capacidad de los países para identificar sus ventajas, movilizar sus recursos y convertirlos en resultados.

Esta perspectiva nos obliga a incorporar una pregunta adicional a la reflexión que hemos venido desarrollando sobre la transformación educativa dominicana: ¿estamos transformando nuestro sistema educativo solamente para superar las deficiencias que hemos acumulado, o estamos construyendo también la educación que necesitaremos para participar con mayores capacidades en el mundo que está emergiendo?

Ambas tareas son indispensables: por un lado, tenemos problemas históricos que no podemos postergar, por otro, no podemos permitir que su urgencia limite nuestra capacidad de anticipar el futuro. Desde el punto de vista del sistema educativo, hacerlo implicaría el riesgo de construir un sistema más eficiente para responder a las necesidades de una sociedad que ya está cambiando profundamente. En el caso dominicano, lo que observamos es que, durante las últimas décadas, el debate educativo se ha centrado más en señalar y analizar las dificultades del propio sistema, como la cobertura, el financiamiento, la formación docente, el currículo, la evaluación, la gobernanza, la infraestructura y la calidad, lo que ha contribuido, sin dudas, a identificar problemas relevantes, pero no siempre hemos logrado articularlos en una comprensión compartida de las transformaciones necesarias.

En artículos anteriores he defendido la tesis de  que una de nuestras mayores debilidades radica precisamente en la dificultad de lograr que el sistema educativo funcione como un conjunto coherente, capaz de cambiar estructuras; he planteado, de diversas formas, que aprobar nuevas normativas o multiplicar programas no equivale necesariamente a transformar, porque la transformación exige modificar los mecanismos mediante los cuales las instituciones convierten sus decisiones en prácticas efectivas y resultados sostenibles.

Los planteamientos del informe de la CEPAL amplían los argumentos a favor de esta tesis y nos permiten profundizarla, al recordarnos que desarrollar la capacidad de transformación no es solo una exigencia interna de nuestro sistema educativo, sino una condición estratégica imprescindible para el desarrollo nacional. Uno de los planteamientos más relevantes de la CEPAL consiste en reconocer que América Latina y el Caribe disponen de activos estratégicos cuyo aprovechamiento podría ampliar sus oportunidades. Entre ellos figuran los recursos naturales, la posición geográfica, las capacidades productivas, los vínculos internacionales y, de manera particularmente importante, las capacidades humanas.

Para la República Dominicana, esta perspectiva resulta especialmente pertinente porque, si bien es cierto que nuestra  posición geográfica, nuestra vinculación con importantes mercados y las posibilidades de desarrollo de actividades turísticas, industriales, logísticas, tecnológicas y de servicios constituyen ventajas que podrían adquirir mayor relevancia en el nuevo escenario internacional, el  disponer de esas condiciones no garantiza, por si solas,  que podamos convertirlas en desarrollo productivo, inclusivo y sostenible, sino contamos con personas capaces de comprender problemas complejos, aprender continuamente, utilizar responsablemente nuevas tecnologías, producir conocimiento, innovar y trabajar colaborativamente. Necesitamos también instituciones capaces de identificar oportunidades, evaluar alternativas, tomar decisiones fundamentadas y sostener estrategias a largo plazo.

La adopción de esta perspectiva estratégica más amplia no debe llevarnos a enfocar los desafíos que tiene por delante el sistema educativo reducidos a una mirada que se limita a priorizar la educación como una tarea orientada a preparar trabajadores para el mercado laboral. En el mundo complejo en el que vivimos hoy, más que nunca, su función es mucho más amplia; debe, entre otras cosas, contribuir a formar personas capaces de construir proyectos de vida dignos, ejercer responsablemente su ciudadanía, convivir democráticamente y participar en la construcción de una sociedad más justa. Las transformaciones descritas por la CEPAL refuerzan la importancia de una formación humanista, sustentada en el pensamiento crítico, el juicio ético y la capacidad de deliberación.

En nuestro caso, esta formación encuentra fundamentos sólidos en la Constitución dominicana. La visión de la persona, la ciudadanía y la sociedad que ella establece debería proporcionar una referencia fundamental para definir el proyecto formativo que oriente la transformación de nuestro sistema educativo. Sin embargo, entre esa visión de país que nos ofrece la Constitución y la realidad de los aprendizajes que logran nuestros estudiantes existe una distancia que no podemos ignorar. Los resultados de PISA 2025 muestran que alrededor de siete de cada diez estudiantes dominicanos de quince años evaluados se encuentran simultáneamente por debajo del nivel básico de desempeño en Matemáticas, Lectura y Ciencias. Los análisis de las Pruebas Nacionales que desde CIEDHUMANO hemos realizado también nos han llevado a examinar críticamente la distancia que puede existir entre la promoción escolar y los aprendizajes efectivamente alcanzados.

Estas evidencias adquieren un significado adicional cuando las observamos a la luz de las transformaciones descritas por la CEPAL; no podemos aspirar a desarrollar una economía cada vez más basada en el conocimiento si una proporción tan importante de nuestros estudiantes todavía no alcanza los aprendizajes fundamentales que permiten comprender, razonar y continuar aprendiendo.

Ante los grandes desafíos planteados por la CEPAL para nuestros países latinoamericanos y caribeños, la transformación que será necesario emprender deberá garantizar, por tanto, que todos los estudiantes desarrollen sólidos aprendizajes fundamentales y, simultáneamente, capacidades superiores de comprensión, análisis, creatividad y resolución de problemas. No se trata de sustituir lo esencial por nuevas competencias, sino de reconocer que estas solo pueden construirse sobre una base sólida.

Para el logro de este objetivo, dos dimensiones esenciales de esa transformación deberán ser atendidas de manera prioritaria: la profesionalización docente y el empoderamiento de los centros educativos como unidades centrales de los esfuerzos transformadores que se emprendan; dos temas a los que he dedicado varios artículos en este mismo periódico ACENTO. Por un lado, necesitamos maestros capaces de ejercer su profesión docente con base en su juicio pedagógico, la interpretación contextualizada de las necesidades de sus estudiantes, el trabajo colaborativo y el aprendizaje de su propia práctica. Pero estas capacidades no pueden depender exclusivamente del esfuerzo individual. Requieren condiciones institucionales que favorezcan el desarrollo profesional, el acompañamiento y la responsabilidad compartida en los aprendizajes; por otro lado, necesitamos centros educativos bajo el liderazgo pedagógico de directores capaces de aprovechar y analizar sus dificultades y de desarrollar respuestas pertinentes, con autonomía responsable. Se hace necesario que la sociedad dominicana y los responsables del sistema educativo dominicano cambien el paradigma con el que ven hoy la escuela, para que esta deje de ser concebida únicamente como el lugar donde se ejecutan las decisiones tomadas por otros y se convierta en una institución con capacidad efectiva para asumir la responsabilidad del desarrollo de la calidad del aprendizaje de sus estudiantes.

Es precisamente en este punto donde otro de los aportes de la CEPAL cobra una importancia extraordinaria. En sus análisis del desarrollo regional, el organismo identifica tres trampas estructurales que limitan las posibilidades de América Latina y el Caribe: una baja capacidad para crecer y transformar sus estructuras productivas; una elevada desigualdad, acompañada de escasa movilidad social y débil cohesión; y capacidades institucionales insuficientes, asociadas a una gobernanza poco efectiva.

Aunque esta caracterización no constituye una evaluación que la CEPAL hace específicamente del sistema educativo dominicano, nos proporciona un marco especialmente útil para interpretar nuestras dificultades porque, los  bajos aprendizajes limitan las posibilidades de desarrollo productivo, las desigualdades educativas restringen las oportunidades de movilidad social y pueden contribuir a reproducir las desventajas entre generaciones, y las debilidades institucionales dificultan que las políticas destinadas a superar esas limitaciones se traduzcan en resultados sostenidos,  más importante aún, esta relación también funciona en sentido contrario, porque una  educación de calidad, distribuida con equidad, puede contribuir a fortalecer las capacidades productivas, ampliar las oportunidades sociales y formar ciudadanos y profesionales capaces de mejorar el funcionamiento de las instituciones.

Cuando analizamos la educación desde esta perspectiva amplia, resulta más evidente que no debe verse únicamente como un sector que necesita ser transformado, sino que hay que reconocerla y considerarla como una de las capacidades fundamentales para que el país pueda transformarse. La adopción de esta mirada sistémica adquiere mayor valor estratégico en estos momentos, en los que el país se encuentra comprometido con el diseño de una nueva arquitectura institucional de su sistema educativo y con la elaboración de una nueva Ley Orgánica de Educación. Esto nos abre una oportunidad de contribuir a la construcción del futuro del país mediante la transformación de la educación, una oportunidad que no deberíamos desaprovechar.

El diseño de una nueva ley de educación puede modificar la organización del sistema, distribuir competencias, establecer organismos, definir responsabilidades y actualizar procedimientos; todo ello es necesario pero en este momento, si vamos a tomar en serio los planteamientos de la CEPAL,  lo que necesitamos es dotar al país de una ley que transforme profundamente el sistema educativo y lo prepare para responder a los desafíos planteados; la experiencia acumulada nos advierte que los cambios en las estructuras formales no producen automáticamente transformaciones institucionales, que podemos construir una nueva arquitectura organizativa y, sin embargo, conservar dentro de ella las mismas prácticas burocráticas, las mismas dificultades de coordinación, la misma cultura organización y la misma incapacidad para traducir decisiones en resultados. El país debe evitar esta trampa de cambiar para que todo siga igual.

Es precisamente aquí donde la reflexión de la CEPAL ofrece una orientación especialmente valiosa mediante el desarrollo de un enfoque de capacidades institucionales técnicas, operativas, políticas y prospectivas (TOPP), que permite comprender mejor qué necesitan las instituciones para gestionar transformaciones complejas y sostenerlas en el tiempo.

Aplicado al sistema educativo dominicano, este planteamiento significa que la nueva ley debería contribuir a construir instituciones técnicamente competentes, capaces de utilizar la investigación, la evaluación y el conocimiento profesional para fundamentar sus decisiones; operativamente eficaces, con capacidad para convertir las políticas en prácticas educativas y resultados verificables; políticamente sólidas, capaces de construir acuerdos legítimos y dar continuidad a las decisiones más allá de los ciclos gubernamentales; y prospectivamente preparadas para anticipar las transformaciones científicas, tecnológicas, económicas y sociales que modificarán las demandas dirigidas a la educación.

Es fundamental que la nueva ley establezca con claridad el mandato de que estas capacidades no son únicamente atributos de los organismos centrales, sino elementos constitutivos esenciales que deben desarrollarse y articularse en todos los niveles del sistema, particularmente en los centros educativos, donde las políticas adquieren finalmente su significado pedagógico.

La nueva legislación debería, por tanto, establecer las condiciones para hacer posible el desarrollo de las capacidades permanentes de diagnóstico, planificación, ejecución, evaluación y mejora de las instituciones educativas y establecer, de igual manera, las salvaguardas administrativas e instituciones que hagan posible la protección de  la profesionalidad de quienes tienen la responsabilidad de conducirlas, garantizar espacios de participación y fortalecer los mecanismos mediante los cuales el sistema aprende de su propia experiencia.

Pero hay una exigencia adicional que merece especial atención, debido al papel negativo que se ha identificado que desempeña la falta de continuidad de las políticas: la nueva ley debe proporcionar estabilidad institucional sin limitar la capacidad de adaptación del sistema porque es de mucha importancia considerar que en  un contexto caracterizado por transformaciones aceleradas, sería poco realista pretender que una legislación pudiera anticipar todas las necesidades, tecnologías o problemas que enfrentará la educación durante las próximas décadas. Por esa razón, más importante que establecer respuestas rígidas ante situaciones aún desconocidas es crear instituciones capaces de reconocer oportunamente los cambios, interpretar sus implicaciones y formular respuestas fundamentadas.

En este sentido, la ley de educación que necesita el país en este momento decisivo de su historia, es una  ley diferente a las leyes tradiciones; una ley que se aleje del modelo de leyes tradicionales que encaja en el molde de un paradigma legislativo hecho para otra época no para el mundo que estamos viviendo; una ley que sea capaz de transmitir la idea, y el mandato, de que la  estabilidad que necesitamos no debe confundirse con la inmovilidad, ni  la flexibilidad debe convertirse en improvisación; que entienda que un sistema educativo sólido requiere principios, responsabilidades y garantías estables, pero también mecanismos que le permitan revisar sus prácticas, incorporar nuevos conocimientos y adaptar sus políticas cuando las circunstancias lo demanden.

Esto supone una concepción distinta del modelo tradicional, porque la nueva ley de educación no debería limitarse a organizar el funcionamiento del sistema en un momento determinado, sino establecer las condiciones para que ese sistema pueda desarrollarse institucionalmente, aprender y mejorar de manera continua.

El gran reto que tienen quienes diseñen la nueva legislación educativa dominicana es elaborar un instrumento jurídico que resista un análisis riguroso basado no solo en la modernidad de sus disposiciones, ni en la cantidad de instituciones que reorganice o en los nuevos mecanismos administrativos que establezca, sino en la valoración de  las capacidades que contribuya a desarrollar para garantizar el derecho a aprender, mejorar la calidad con equidad y preparar al país para los desafíos del futuro.

Si hay una lección importante que podemos extraer de la nueva perspectiva que aporta la CEPAL en el informe que ha servido de base para este artículo, es que los recursos, las oportunidades y las buenas estrategias no generan resultados por sí solos. Se necesitan instituciones capaces de convertirlos en acciones efectivas y sostenerlas en el tiempo. A la construcción de este tipo de instituciones es que debe orientarse la nueva ley de educación.

Estamos en el momento oportuno para incorporar esta comprensión al proceso de transformación educativa que, como país, deseamos iniciar; bajo el entendido de que no se trata de desconocer los avances alcanzados ni de desestimar los esfuerzos que actualmente se realizan, sino de contribuir a que esos esfuerzos respondan a una visión más amplia, capaz de articular nuestras necesidades educativas inmediatas con las capacidades que requerirá nuestro desarrollo futuro.

El mundo que describe la CEPAL no esperará a que terminemos de resolver nuestras dificultades educativas. Sus transformaciones ya están ocurriendo. Y las oportunidades que de ellas surjan no permanecerán abiertas indefinidamente. Por eso, la nueva legislación debería ayudarnos a superar una concepción de la reforma educativa centrada principalmente en corregir deficiencias y avanzar hacia otra que también incorpore la construcción deliberada de capacidades para anticipar, aprender y transformarnos.

Tenemos que emprender esta tarea con la convicción de que la mejor Ley Orgánica de Educación no será aquella que pretenda resolver de antemano todos los problemas del sistema, sino aquella que consiga dotarlo de las capacidades institucionales necesarias para identificar, enfrentar y resolver los problemas de hoy y los que inevitablemente surgirán mañana.

Ese debería ser uno de los propósitos fundamentales de la nueva arquitectura educativa dominicana. Y es una de las contribuciones más importantes que la perspectiva de la CEPAL puede aportar al debate nacional del tema.