La racionalidad de una política pública

La racionalidad de una política pública se reconoce en la congruencia entre las necesidades que atiende, los intereses que organiza, los medios que moviliza y la protección que efectivamente produce, y se pone a prueba cuando quien decide explica por qué espera determinados resultados y qué hará si sus previsiones fallan, obligación que comienza al definir el problema, porque la manera de formularlo delimita de antemano las respuestas que se considerarán admisibles.

Una dificultad sanitaria presentada solo como exceso de gasto conduce a soluciones de contención, mientras la misma dificultad, reconocida también como insuficiencia de protección, obliga a examinar necesidades desatendidas y desigualdades de acceso, de modo que el contrato social que justifica la intervención pública exige discutir ambas dimensiones y permitir que los derechos orienten tanto la definición de las necesidades como la organización de los recursos destinados a atenderlas.

Esa definición ocurre en un espacio donde los actores tienen capacidades desiguales para influir, y el Banco Mundial identificó la exclusión, la captura y el clientelismo como expresiones de asimetrías de poder capaces de impedir que políticas bien diseñadas produzcan los resultados previstos (World Bank, 2017). Importa entonces saber quién consigue situar su problema en la agenda, quién participa en la selección de alternativas y quién queda fuera, porque una evaluación técnicamente impecable puede aplicarse a un repertorio de opciones ya estrechado por quienes tuvieron acceso a la mesa.

La misma asimetría obliga a precisar para quién resulta racional una decisión, ya que una institución puede proteger su presupuesto trasladando costos a otra y un proveedor puede aumentar sus ingresos sin generar beneficios equivalentes para la población, conductas coherentes desde la perspectiva de cada actor que solo revelan su irracionalidad colectiva cuando se las juzga desde la finalidad pública que justificaba la intervención, desde la legitimidad de quien la gobierna y desde la protección de derechos que debía garantizar.

Los modelos cuantitativos ayudan a examinar esa congruencia mediante proyecciones, comparaciones y análisis de incertidumbre, aunque su alcance depende de las variables incluidas, los supuestos adoptados y el horizonte elegido, de manera que una estimación precisa puede describir con exactitud un problema mal delimitado y varias simulaciones coincidentes pueden compartir la misma omisión. El Tesoro británico reconoció en su revisión de 2025 que el uso de la razón beneficio-costo había adquirido un peso excesivo en las decisiones, y la edición de 2026 del Green Book aclaró que ese indicador informa el juicio sobre el valor público sin funcionar como prueba mecánica de aprobación o rechazo (HM Treasury, 2025, 2026a), corrección que, viniendo de la institución que más contribuyó a difundir el instrumento, debería pesar en sistemas que apenas comienzan a adoptarlo.

Conocer un riesgo tampoco equivale a disponer de una intervención capaz de modificarlo, distinción que la medicina formalizó hace décadas al mostrar que una misma probabilidad diagnóstica puede justificar conductas distintas según el beneficio esperado del tratamiento y el daño que produciría aplicarlo innecesariamente (Pauker & Kassirer, 1980), y en política pública anticipar las hospitalizaciones no demuestra cuántas evitaría un programa. La edición de 2026 del Magenta Book pide explicitar los mecanismos de cambio, elegir métodos adecuados al contexto y recurrir a comparaciones contrafactuales cuando sean viables (HM Treasury, 2026b), lo que permite distinguir la actividad registrada del beneficio producido.

Esa distinción se vuelve decisiva cuando se examina la distancia entre protección formal y efectiva. El informe mundial sobre cobertura universal de diciembre de 2025 estimó que 4,600 millones de personas carecían de acceso a servicios de salud esenciales en 2023 y que 2,100 millones enfrentaron dificultades financieras por gastos de bolsillo en 2022, una carga que afectaba a tres de cada cuatro personas del segmento más pobre y a menos de una de cada veinticinco del más rico (World Health Organization & World Bank, 2025). El mismo informe advierte que la reducción global de esas dificultades obedeció principalmente a la disminución de la pobreza y no a una mejor protección financiera de los pobres, hallazgo que ilustra cómo un indicador agregado puede mejorar mientras el mecanismo que debía producir la mejora permanece inmóvil.

La experiencia de las personas añade otra dimensión, pues un derecho reconocido puede resultar difícil de ejercer por barreras administrativas, distancias o trato recibido. La encuesta de la OCDE publicada en 2026, con datos de 2025, encontró que el 43% de las personas confiaba poco o nada en su gobierno nacional frente al 40% que expresaba confianza alta o moderada, y que la población confiaba más en los servicios que utiliza cada día que en la capacidad gubernamental de equilibrar con equidad intereses en competencia o de tomar decisiones difíciles de largo plazo (OECD, 2026), un resultado que vuelve a situar la cuestión de quién es escuchado en el centro de la evaluación.

Gobernar supone decidir con información incompleta y consecuencias inciertas, y cuando distintas hipótesis plausibles favorecen la misma alternativa el fundamento es firme, mientras que si pequeñas variaciones invierten la preferencia conviene estimar el valor de obtener información adicional (Claxton, 1999) o introducir la intervención por etapas, como propone el enfoque de prueba y aprendizaje incorporado al Magenta Book, siempre que la robustez se pruebe también ante supuestos adversos y efectos sobre grupos vulnerables.

La opción de esperar debe someterse al mismo juicio, porque mientras se investiga pueden agravarse necesidades y perderse oportunidades de atención, y comparar las consecuencias previsibles de actuar, demorar o escoger otra alternativa muestra que una exigencia indefinida de certeza puede trasladar el costo de la prudencia administrativa a quienes necesitan protección inmediata.

Actuar requiere capacidades que deben construirse, pues la escasez de personal o los incentivos mal alineados pueden interrumpir el mecanismo previsto y la propia intervención modifica conductas, ya que una regla de pago puede cambiar los servicios ofrecidos y un requisito de acceso puede alterar quién solicita atención, por lo que la ejecución debe observar esas respuestas y los riesgos que se desplazan hacia otras instituciones o hacia los hogares.

El seguimiento incluye la sostenibilidad, puesto que financiar una opción compromete recursos que podrían atender otras necesidades, aunque las decisiones fiscales y organizativas pueden ampliar las capacidades disponibles, y la justificación de una política debe valorar los beneficios junto con la forma de sostenerlos, sin prometer ahorros que nadie ha demostrado.

La evaluación debe permitir corregir la intervención y exigir responsabilidades, y como un resultado favorable puede contener efectos ajenos a la gestión y un desenlace adverso puede ocurrir pese a una decisión fundamentada, importa examinar qué podía conocerse al decidir y cómo respondió la autoridad a la evidencia posterior, examen que se vuelve imposible cuando se seleccionan únicamente los indicadores favorables o se modifican las metas después de conocer el resultado.

De ahí se desprende que la racionalidad de una política es una propiedad verificable del proceso de decisión más que del desenlace observado, y solo existe en la medida en que la ciudadanía pueda reconstruir, con documentos públicos fechados, por qué se escogió una alternativa, qué opciones se descartaron, qué supuestos sostenían las proyecciones, qué necesidades quedaron pendientes y quién soportó las consecuencias, lo que convierte la publicación oportuna de los análisis que fundamentaron cada decisión en parte constitutiva de la decisión misma, anterior a cualquier rendición de cuentas.

During the preparation of this work the author used Claude IA to assist with language editing

Referencias

Claxton, K. (1999). The irrelevance of inference: A decision-making approach to the stochastic evaluation of health care technologies. Journal of Health Economics, 18(3), 341–364. https://doi.org/10.1016/S0167-6296(98)00039-3

HM Treasury. (2025). Green Book review 2025: Findings and actions. https://www.gov.uk/government/publications/green-book-review-2025-findings-and-actions

HM Treasury. (2026a). The Green Book: Central government guidance on appraisal. https://www.gov.uk/government/publications/the-green-book-appraisal-and-evaluation-in-central-government

HM Treasury. (2026b). Magenta Book: Central government guidance on evaluation. https://www.gov.uk/government/publications/the-magenta-book

OECD. (2026). OECD survey on drivers of trust in public institutions 2026 results: Navigating rising expectations and new horizons. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/9eb63fec-en

Pauker, S. G., & Kassirer, J. P. (1980). The threshold approach to clinical decision making. New England Journal of Medicine, 302(20), 1109–1117. https://doi.org/10.1056/NEJM198005153022003

World Bank. (2017). World development report 2017: Governance and the law. https://www.worldbank.org/en/publication/wdr2017

World Health Organization & World Bank. (2025). Tracking universal health coverage: 2025 global monitoring report. https://www.who.int/publications/i/item/9789240117808