El acuerdo del cuarto de siglo: logros, desafíos y deudas del pacto UE-Mercosur

“Es la respuesta del multilateralismo al aislamiento". Esa fue la definición con la que Luiz Inácio Lula da Silva celebró el acuerdo entre la Unión Europea (UE) y el Mercado Común del Sur (Mercosur) en una columna de opinión publicada este viernes en el diario argentino ‘La Nación’.

El presidente brasileño ha sido uno de los principales promotores del pacto que prevé crear la mayor zona de libre comercio del mundo y será, también, el principal ausente en la firma del entendimiento, que se celebrará este sábado en Asunción, la capital paraguaya. Fuentes de su gobierno han alegado que la invitación "a última hora" de Paraguay a los jefes de Estado causó problemas en la agenda del mandatario, y que su ausencia no tiene relación con las diferencias ideológicas de Lula con varios de sus pares.

Eso no quita que el líder brasileño –que este viernes recibió en Río de Janeiro a la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen– no festeje esta "nueva asociación" que "generará oportunidades mutuas de empleo, generación de ingresos, desarrollo sostenible y progreso económico".

"En una época en la que el unilateralismo aísla los mercados y el proteccionismo inhibe el crecimiento global, dos regiones que comparten valores democráticos y defienden el multilateralismo eligen un camino diferente", afirmó Lula en el primer párrafo del artículo.

Quienes no se perderán la histórica foto serán los presidentes de Paraguay, el anfitrión Santiago Peña; de Uruguay, Yamandú Orsi; de Argentina, Javier Milei; de Bolivia, Rodrigo Paz; y de Panamá, José Raúl Mulino. Los cinco estrecharán manos con Von der Leyen en el Gran Teatro José Asunción Flores del Banco Central de Paraguay, escenario que fue testigo de la creación del Mercosur en 1991. Allí, los bloques ratificarán un acuerdo que llevó 25 años alcanzar y que todavía tiene varios desafíos por delante.

¿Qué dispone el acuerdo y por qué se firma ahora tras años de negociaciones?

En rigor, la UE y el Mercosur rubricarán este sábado dos textos. Uno es el Acuerdo Comercial Interino (ACI), que abarca únicamente la nueva relación comercial; y el otro es el Acuerdo de Asociación (APEM, por sus siglas en inglés), que cubre la cooperación política y sectorial, además del comercio y la inversión.

Bajo el nuevo marco, se creará un mercado común de unas 720 millones de personas que reducirá o eliminará de forma gradual el 90% de los aranceles, con la meta de expandir el comercio de bienes, que está dividido equitativamente y alcanzó un valor de 111.000 millones de euros en 2024.

El texto es celebrado por el sector agropecuario del Mercosur –conformado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay–, que ve en él una gran oportunidad. Si bien la UE mantendrá cuotas para productos como carne, azúcar, arroz o miel y se reserva el derecho de intervenir si se produce un desbalance grande de precio frente a sus productores locales, las tarifas que existen sobre el 77% de las exportaciones agropecuarias del Mercosur a la UE se eliminarán en un plazo de diez años.

En contrapartida, a los miembros de la UE se les abrirán las puertas para vender maquinaria industrial, equipos eléctricos, automóviles, fármacos, ropa y demás bienes industriales, un espacio que hasta ahora estaba cerrado por los elevados aranceles impuestos por el Mercosur. Esas tarifas, que llegan al 35% para los vehículos, desaparecerán paulatinamente, aunque esa eliminación gradual podría extenderse a plazos superiores a los diez años en algunos casos.

El texto también prevé facilitar la inversión de empresas europeas en cadenas de suministro esenciales, incluidas materias primas críticas, así como la exportación de minerales y el acceso a la tierras raras sudamericanas, elementos clave para el desarrollo de nuevas tecnologías de transición energética, información y defensa.

Llegar a este punto, que igual deja conformes y disconformes en ambos lados, requirió más de 25 años de negociaciones, desde que el proceso se lanzó en el 28 de junio de 1999. Entonces, la UE tenía solo 15 de sus 27 Estados miembros actuales, mientras un joven Mercosur contaba con sus mismos cuatro miembros actuales, pero aún no había incorporado a Venezuela (suspendido en 2016) o Bolivia (que espera completar su inclusión como miembro pleno) ni había reconocido como Estados asociados a Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Panamá, Perú y Surinam.

En general, los múltiples procesos de negociaciones enfrentaron sistemáticamente obstáculos insalvables en el comercio y, sobre todo, el sector agropecuario. Los diálogos se estancaron en 2004 y solo se retomaron en 2010, pero recién en 2016 ganaron impulso hasta alcanzar el acuerdo político de principios, el 28 de junio de 2019.

Las dudas se extendieron incluso más allá del cierre formal de las negociaciones, el 6 de diciembre de 2024, y algunas prometen persistir aun después de la firma de este sábado. Pero la guerra comercial iniciada por la Administración de Donald Trump en Estados Unidos, la dependencia cada vez mayor de China y las tensiones geopolíticas, como en Ucrania y Medio Oriente, empujaron a ambos bloques a estacionar sus diferencias en pos de un pacto que permita compensar las pérdidas de la volatilidad actual.

¿Quiénes son los disconformes con el acuerdo?

La mayor resistencia al acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur proviene del sector agrario europeo, con Francia a la cabeza, que advierte que no podrá competir con las ventajas que recibiría el Mercosur, provocando un aumento repentino de importaciones baratas de productos básicos sudamericanos.

Las protestas de granjeros han sido una constante en los últimos meses y muchos temen quedarse fuera de la competencia.

En consecuencia, los gobiernos de Francia, Polonia, Austria, Hungría e Irlanda se opusieron al acuerdo, mientras que Bélgica se abstuvo. Sin embargo, el apoyo de Italia, que dio su respaldo al obtener garantías para proteger a sus agricultores, fue fundamental para que la Comisión Europea alcanzara la mayoría cualificada (un 55% de los países que representan a un 65% de la población de la Unión) necesaria para validar el acuerdo.

Para tratar de calmar las aguas, la UE ha pactado cláusulas de salvaguardia ante un potencial impacto negativo del incremento de importaciones sudamericanas. La Comisión Europea dispuso que se abriría una investigación si produce un aumento del 5% en los ingresos de una lista de artículos sensibles, en comparación con la media de los tres años anteriores o si, por otra parte, el precio de esos productos sudamericanos es al menos un 5% inferior al de su equivalente europeo.

Entre los ambientalistas, el acuerdo también despierta temores porque causaría un aumento en la deforestación y las emisiones, y una potencial vulneración de las normativas ecológicas comunitarias. Consideran insuficientes los compromisos contemplados en el pacto para combatir la crisis climática, incluyendo la reducción de la deforestación.

Aunque el pacto es mejor recibido en las naciones sudamericanas, también hay señales de frustración dentro del bloque por el lento progreso y algunas concesiones entregadas a los europeos. "No estamos satisfechos. Es un acuerdo que debería tener una mayor ambición, con un acceso más amplio y menos regulado al mercado", aseguró el ministro de Exteriores de Paraguay, Rubén Ramírez Lezcano, en línea con el carácter neoliberal del gobierno de Santiago Peña. 

¿Qué pasos debe seguir el acuerdo entre la UE y el Mercosur?

La firma que se llevará a cabo este sábado no marca, sin embargo, el final del recorrido para el acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur. Su implementación debe ser ratificado por el Parlamento Europeo y los legislativos locales.

Mientras en las naciones sudamericanas se espera que la aprobación sea relativamente sencilla (aunque el receso estival estira el debate hasta febrero o marzo), la discusión asoma más compleja en el Parlamento Europeo.

En teoría, el Acuerdo Comercial Interino (ACI) podría entrar en vigor tras la firma, pero lo habitual es que eso solo ocurra tras la aprobación del Parlamento Europeo. Una votación final podría darse en abril o mayo y el resultado se presume ajustado, ya que el acuerdo también ha sido criticado por la extrema derecha y algunos sectores de izquierda. Si es ratificado, el ACI comenzaría a regir unos meses después.

Por su parte, el acuerdo de asociación más amplio (APEM) requeriría el respaldo de todos los miembros de la UE, lo que significa un lento proceso de aprobación en los parlamentos de cada país y, en el caso de Bélgica, también de los legislativos regionales. Por ejemplo, el acuerdo de libre comercio entre la UE y Canadá, firmado en 2016 y en vigor provisionalmente desde 2017, todavía espera la ratificación de 10 integrantes del bloque. Si fuera aprobado, el APEM reemplazaría al ACI.

En tanto, el pacto también podría afrontar desafíos legales. Un grupo de 145 legisladores europeos ha señalado que, antes de poder ser aprobado en la Eurocámara, el Tribunal de Justicia Europeo debería emitir su dictamen sobre algunos aspectos del acuerdo. El 21 de enero próximo se llevará a cabo una votación en la asamblea de la UE para decidir si el texto es remitido a la máxima corte.

Los parlamentarios díscolos cuestionan el "mecanismo de reequilibrio" que, entre otras cosas, permitiría a los países del Mercosur exigir cambios al acuerdo si las políticas europeas afectan a sus beneficios económicos. Para este grupo de legisladores, esto limita la capacidad del bloque para definir nuevas normas medioambientales o de salud pública y, además, consideran que el acuerdo comercial no debería regir antes de la plena ratificación de todos los miembros de la UE.

El grupo de legisladores se queja del "mecanismo de reequilibrio", que permitiría, por ejemplo, a los países del Mercosur exigir cambios en el acuerdo si las políticas de la UE afectan a sus beneficios económicos. El grupo afirma que esto limita la capacidad de la UE para establecer nuevas normas medioambientales o de salud pública. También argumenta que el acuerdo comercial no debería entrar en vigor antes de la plena ratificación de todos los miembros de la UE.

Por último, queda pendiente la inclusión de Bolivia en el acuerdo. El país sudamericano está cerca de completar su proceso de adhesión como miembro pleno del Mercosur y, una vez que lo concrete, debería negociar por su cuenta con la UE para integrarse al pacto comercial. Su adhesión no asoma fácil debido a la creciente deforestación en el país, resultado en parte de la expansión agrícola incentivada por el gobierno del conservador Rodrigo Paz.

Con Reuters y EFE