PISA 2025 y la nueva Ley de Educación: construir un sistema capaz de aprender

La transformación educativa, la elaboración de una nueva Ley Orgánica de Educación y los resultados de PISA 2025 no deberían discutirse como asuntos separados. A partir de esta visión integradora, la pregunta es exigente: ¿qué nos obliga PISA 2025 a pensar de manera diferente cuando diseñamos la arquitectura jurídica e institucional de la educación dominicana?

La República Dominicana no está donde estaba cuando comenzó a participar en PISA. En Ciencias pasó de 332 puntos en 2015 a 361 en 2025; en Matemáticas aumentó de 328 a 339. La trayectoria de Lectura, en cambio, no muestra una mejora sostenida. El informe elaborado por CIEDHUMANO, PISA 2025: Mirarnos por dentro, resume bien esta trayectoria: avance de largo plazo más claro en Ciencias, progreso más moderado en Matemáticas y una dificultad persistente en Lectura.

Al comparar PISA 2025 con 2022, constatamos que no se produjo una mejora estadísticamente significativa en ninguna de las tres áreas, lo que no implica un retroceso generalizado, pero sí nos obliga a preguntarnos por qué los avances anteriores no se han sostenido y qué necesitamos hacer para convertir la mejora en algo sostenido.

Es importante tener en cuenta los alcances y las limitaciones de PISA; nos muestra resultados, pero no está diseñada para explicar las causas institucionales que los producen. Sus resultados sí justifican que nos planteemos una pregunta que la nueva ley no debería eludir: ¿dispone nuestro sistema de las capacidades necesarias para aprender de lo que hace, corregirse y mejorar de manera continua? Ahí comienza, a mi juicio, el verdadero vínculo entre PISA y la nueva Ley Orgánica de Educación.

Durante décadas, el liderazgo educativo dominicano ha intentado transformar la educación dominicana. Para lograrlo ha intentado diversas vías:  reformas curriculares, ampliación de la inversión, evaluaciones, ampliación de la cobertura, programas de formación, incorporación de tecnologías y reorganización de estructuras. A pesar de todos esos intentos, persiste una dificultad de fondo: lograr que esos esfuerzos converjan de manera consistente en lo que finalmente importa, el aprendizaje de los estudiantes.

En artículos anteriores publicados en este mismo periódico, he planteado que el problema del escaso éxito de los intentos de reforma emprendidos no reside únicamente en la calidad aislada de cada componente, sino en nuestra dificultad para hacerlos funcionar de manera articulada. Una política puede ser razonable y, sin embargo, producir resultados limitados porque el conjunto institucional en el que opera no la sostiene. En mi artículo, Cambiar no es transformar, planteé que un sistema puede incorporar innovaciones y terminar absorbiéndolas hasta hacerlas compatibles con sus viejas formas de funcionamiento. Cambian denominaciones, estructuras y programas, mientras permanecen relativamente intactos los mecanismos mediante los cuales se decide, se ejecuta, se aprende y se responde por los resultados.

El análisis de esos intentos de reforma llevados a cabo en nuestro país sirve como evidencia de que, si la nueva ley se limita a reorganizar instituciones, redistribuir competencias o incorporar temas contemporáneos, podríamos terminar con una ley moderna sobre un sistema que sigue operando con las mismas inercias. La pregunta debe ser más exigente: ¿crea la ley las condiciones institucionales para que el sistema pueda aprender, corregirse y mejorar de manera sostenida?

PISA 2025 hace más urgente responder esta pregunta: aproximadamente el 26 % de los estudiantes dominicanos alcanzan el Nivel 2 o superior en Ciencias; alrededor del 23 % en Lectura y apenas el 9 % en Matemáticas. Los análisis de la muestra nacional realizados por CIEDHUMANO encuentran, además, que el 69,27 % está por debajo de ese umbral en las tres áreas simultáneamente. Esto no significa que esos estudiantes no hayan aprendido nada, sino que no demuestran de manera consistente las competencias que PISA describe a partir del Nivel 2.

Esta realidad, que PISA 2025 nos permite describir y caracterizar, nos obliga a llevar la discusión sobre la transformación de la ley de educación más allá del acceso y la cobertura, y a mirar con mayor profundidad las implicaciones de la exigencia constitucional de garantizar el derecho a la educación para todos. Ese derecho, para que sea real y efectivo, no puede limitarse a garantizarle a cada estudiante el derecho a ocupar un pupitre, a recibir un horario o a completar determinados grados. También, y principalmente, debe expresarse como un derecho efectivo a aprender.

Al adoptar esta visión más amplia del derecho a aprender establecido en la Constitución, el tiempo pedagógico, el fortalecimiento de la profesión docente, la implementación del currículo, el uso de la evaluación y la construcción de capacidades dejan de ser asuntos independientes. Son partes de una misma obligación: hacer posible que el derecho formal a la educación se convierta en una experiencia real de aprendizaje.

El informe sobre los resultados de las pruebas PISA 2025, presentado por el CIEDHUMANO, aporta hallazgos reveladores que deben ser considerados en el proceso de diseño de la nueva ley de educación. Entre quienes cursan el cuarto de secundaria, el grado más frecuente entre los participantes en la prueba, el 60.71 % permanece por debajo del Nivel 2, el mínimo aceptable considerado en las pruebas, en las tres áreas; incluso dentro del 25 % de estudiantes con condiciones socioeconómicas relativamente más favorables del país, se observa que un 43.92 % presenta el mismo perfil de bajo rendimiento. Esto nos obliga a reconocer que, en el sistema educativo dominicano, avanzar de grado no garantiza que se haya aprendido lo suficiente y que disponer de condiciones socioeconómicas más favorables tampoco lo asegura por sí solo. Los datos que PISA nos aporta nos dicen que la desigualdad importa, y mucho, pero no explica toda la magnitud del problema.

Esto debería conducir al diseño de políticas públicas y mecanismos que conecten mejor la progresión escolar con el aprendizaje y el acompañamiento temprano; detectar las dificultades antes de que se acumulen, sin confundir la reducción de la repetición con su resolución y sin convertir el desempeño actual de un estudiante en una sentencia sobre su futuro.

El bajo desempeño simultáneo en las tres áreas pasa del 79.51 % entre quienes no reúnen ninguna de tres condiciones favorables —continuidad de asistencia, pertenencia y clima de aula— al 44.49 % entre quienes reúnen las tres. El análisis es descriptivo y no permite establecer causalidad, pero sí nos dice algo importante: debemos dejar de tratar por separado problemas que probablemente están profundamente relacionados.

Proteger el tiempo pedagógico implica saber si el estudiante asiste y puede participar de manera continua; cuidar la convivencia supone construir pertenencia y condiciones para concentrarse. Pero tampoco basta con que el estudiante esté presente y que el aula esté ordenada. El tiempo disponible debe destinarse a la lectura, al razonamiento, a la resolución de problemas, a la discusión y al trabajo intelectual. Ninguna de estas condiciones sustituye a las demás.

Los datos nacionales de PISA muestran una combinación particularmente reveladora: niveles elevados de apoyo docente reportado coexisten con dificultades en la asistencia y en las condiciones del aula. Esto puede conducir a tener docentes comprometidos y, al mismo tiempo, instituciones que no logran traducir ese compromiso en mejores resultados.

El apoyo docente constituye, sin lugar a duda, una fortaleza, pero, al analizar los datos que sobre esta materia nos aporta PISA, debemos ser prudentes al hacer inferencias; en los análisis hasta ahora realizados no hemos encontrado una relación lineal estadísticamente significativa entre un mayor apoyo reportado y mejores perfiles de competencia. Esto no permite afirmar que el apoyo sea irrelevante y mucho menos perjudicial. La pregunta educativa importante es otra: ¿qué tipo de trabajo intelectual hace posible ese apoyo?, ¿Cómo ayuda al estudiante a comprender, razonar, practicar, equivocarse y revisar sus errores?

Este hallazgo sugiere que es pertinente ponerlo en diálogo con el concepto más amplio de capital profesional desarrollado por Hargreaves y Fullan; este  marco ayudaría a interpretar qué tipo de profesión docente necesitamos fortalecer; ya que el concepto de capital profesional integra conocimiento pedagógico, colaboración y juicio profesional ante situaciones complejas; por eso, una ley que aspire a transformar la educación debería fortalecer esas dimensiones y evitar reducir la carrera docente a antigüedad, titulación, salario o evaluaciones episódicas.

Eso exige conectar formación inicial rigurosa, ingreso meritocrático, inducción, acompañamiento y desarrollo profesional, orientando la colaboración, la evaluación formativa y la progresión profesional a mejorar la capacidad de enseñar.

Durante demasiado tiempo hemos diseñado sistemas en los que el nivel central piensa, los niveles intermedios transmiten y la escuela ejecuta. Sin embargo, el lugar donde finalmente se expresan los resultados es el estudiante, y el lugar donde ocurre el aprendizaje es la escuela. De aquí la necesidad de devolver la capacidad de decisión al centro educativo, como planteamos en mi artículo "Gobernar la educación desde la escuela". Esto no implica debilitar la rectoría del Estado, sino reconocer que determinadas decisiones solo pueden tomarse adecuadamente en estrecha proximidad al proceso pedagógico.

Debemos hacer el esfuerzo necesario para que en la nueva ley se avance hacia el diseño de una arquitectura institucional que haga posible el desarrollo de  capacidades que sirvan de base a la autonomía responsable del centro y de los niveles intermedios; autonomía que les permita organizar respuestas pedagógicas, utilizar recursos, desarrollar profesionalmente a sus equipos y resolver problemas cotidianos; responsabilidad que permita una rendición de cuentas basada en resultados, en el uso de recursos, en el cumplimiento de normas y en la protección de derechos; y apoyo efectivo cuando la capacidad institucional del centro resulte insuficiente.

La evidencia, tanto a nivel local como internacional, muestra que descentralizar sin desarrollar las capacidades de las unidades descentralizadas equivale a trasladar problemas del centro a la periferia del sistema; por otro lado, la experiencia dominicana es rica en evidencia de que centralizar sin un conocimiento suficiente del contexto conduce a soluciones distantes. La ley tendrá que encontrar un equilibrio entre una rectoría sólida y una capacidad profesional cercana al aprendizaje.

Los resultados de PISA plantean, igualmente, un desafío para nuestra arquitectura de evaluación; cada vez producimos más información: PISA, Pruebas Nacionales, evaluaciones diagnósticas, evaluación docente, indicadores administrativos y datos de centros, distritos y regionales. Pero un sistema no se transforma solo porque tenga datos; se transforma cuando desarrolla la capacidad de utilizarlos.

El informe de los resultados nacionales de PISA 2025, elaborado por CIEDHUMANO, propone un circuito permanente: medir, interpretar, investigar, intervenir, evaluar y volver a medir. La idea de fondo es decisiva para la nueva ley: el sistema debe aprender de sí mismo. Para ello, necesita evaluaciones técnicas con suficiente independencia para producir información creíble y alimentar la toma de decisiones, incluso cuando sus resultados resulten poco favorables para quien administra el sistema. Es importante tener presente que esta independencia no implica separación del Estado ni ausencia de responsabilidad; todo lo contrario, significa crear condiciones para que la medición, la investigación y la evaluación no dependan de la conveniencia coyuntural de las autoridades de turno. La evidencia necesita espacios institucionales que le permitan conservar su integridad.

Si el país avanzó en algunas áreas durante la última década, necesitamos investigar qué políticas, prácticas y condiciones acompañaron esos avances. El análisis de CIEDHUMANO ofrece una pista: al comparar estudiantes del mismo grado, aproximadamente un tercio de la variación de los puntajes se explica por diferencias entre centros y, tras considerar algunas características del alumnado, los centros que quedan por encima de lo esperado en un área suelen hacerlo también en las demás.

Debemos aprovechar la identificación de estos centros resilientes y, en lugar de utilizar los datos para construir rankings, utilizarlos para seleccionar casos que permitan investigar qué ocurre en sus aulas, cómo se organizan, cómo lideran y colaboran sus docentes y qué prácticas podrían eventualmente transferirse. La evaluación, entendida de esta manera, también se convierte en memoria institucional. Transformar exige continuidad selectiva: no conservar todo ni sustituirlo todo, sino aprender.

La misma prudencia debe aplicarse a la inteligencia artificial. En las respuestas válidas procesadas por CIEDHUMANO, el 50.38 % de los estudiantes declaran utilizar inteligencia artificial al menos una vez por semana para ayudarse a aprender. Pero la frecuencia de uso, por sí sola, nos dice muy poco: no sabemos qué actividad realiza la herramienta ni cuánto pensamiento conserva el estudiante. Otros análisis sobre IA presentan limitaciones de cobertura y deben mantenerse de carácter exploratorio.

El desafío que estos hallazgos plantean es cómo responder a esa realidad sin convertir la nueva ley en un manual tecnológico condenado a quedar obsoleto rápidamente. Debemos evitar tanto una legislación tecnológicamente indiferente como otra que congele en la ley las predicciones tecnológicas del presente. No sabemos cómo será la inteligencia artificial dentro de diez años, y mucho menos durante toda la vida útil probable de una Ley Orgánica. La ley debería proteger principios y habilitar la innovación, no consagrar herramientas específicas. Uso ético, protección de datos, transparencia, equidad, evaluación de impacto, supervisión humana y protección del esfuerzo cognitivo son principios lo suficientemente duraderos como para orientar una realidad tecnológica cambiante.

En materia de uso de la tecnología, el estudio de CIEDHUMANO muestra patrones de uso distintos según la finalidad y la frecuencia, pero no establece una frecuencia óptima universal. La distinción educativa que considero más útil es diferenciar entre una inteligencia artificial que apoya el pensamiento y otra que sustituye la operación intelectual que el estudiante necesita aprender. PISA no observa directamente esa diferencia. Corresponde investigarla.

Todo esto también ayuda a precisar qué debe ir realmente en una Ley Orgánica de Educación. PISA 2025 identifica problemas estructurales, pero hay que ser cautelosos para que no se traduzcan mecánicamente en disposiciones legales; por ejemplo, que se identifique, como se ha identificado, que tenemos un grave problema de lectoescritura no implica que la ley deba prescribir metodologías para enseñarla; que muestre un uso extendido de inteligencia artificial no implica decidir qué herramientas utilizar; y que identifique problemas de en tampoco exige regular casuísticamente cada mecanismo para controlarla.

La función de una Ley Orgánica es establecer derechos, principios, responsabilidades, instituciones, mecanismos de coordinación, garantías de profesionalidad, sistemas de información y evaluación, rendición de cuentas, espacios de autonomía y condiciones para la mejora continua. Las políticas concretas podrán cambiar. La arquitectura que permite aprender de ellas debe permanecer.

El gran riesgo es aprobar una ley jurídicamente moderna y seguir operando con las mismas inercias. Incorporar innovación, autonomía y evidencia al texto legal no elimina automáticamente la centralización excesiva, la discontinuidad de las políticas ni la producción de información que después no modifica las decisiones. La transformación requiere que las nuevas reglas modifiquen la forma de trabajar del sistema. De lo contrario, habremos cambiado la ley sin transformar la educación.

Por eso considero que la discusión del marco normativo de la nueva ley debe partir de algo que suele recibir menos atención: una teoría del cambio. Necesitamos explicar cómo las nuevas reglas producirán comportamientos diferentes, qué capacidades deberán construirse, cómo llegará la decisión al aula, cómo sabremos si funciona y qué ocurrirá cuando la evidencia indique que debemos corregir.

Al diseñar la nueva ley, tenemos que trascender la visión administrativista y estrechamente normativa de la ley, y tener presente que estamos elaborando una ley para transformar la educación, y que transformar no implica alcanzar una configuración final perfecta de la arquitectura institucional que debe quedar plasmada en la ley; significa desarrollar capacidades permanentes para mejorar. Una buena Ley Orgánica de Educación no debería intentar diseñar en detalle la educación de 2035, 2045 o 2060. Debería construir las instituciones que permitan al país aprender a educar mejor cuando lleguen esos años.

En el proceso de diseño de la ley y, al final, como auditoría de cierre, deberíamos someter cada componente que hayamos decidido que debe estar presente en la ley a la pregunta sencilla y profundamente exigente: ¿cómo contribuirá esto a que más estudiantes aprendan? La gobernanza debe mejorar la toma de decisiones y su ejecución; la carrera docente, fortalecer la capacidad profesional; la autonomía, permitir respuestas cercanas al aprendizaje; el financiamiento, atender las necesidades y sostener las capacidades; y la evaluación, aportar información para corregir el rumbo.

La nueva Ley Orgánica, ni ninguna otra ley, puede resolver por sí sola los problemas educativos que PISA y los diversos diagnósticos y estudios sobre la realidad educativa dominicana nos plantean, pero sí puede crear las condiciones para que el sistema sea capaz de aprender en el proceso y resolverlos. Ese debería ser su verdadero propósito transformador: construir una institucionalidad capaz de proteger derechos, profesionalizar la toma de decisiones, distribuir responsabilidades, fortalecer las escuelas, preservar la independencia técnica, generar información confiable y aprender de sus propios resultados.

La prueba de fuego de la nueva ley no será cuántos conceptos modernos incorpore ni cuántas estructuras reorganice, sino si la arquitectura que ha hecho posible permite detectar necesidades, construir respuestas, comprobar resultados y corregirlas hasta lograr que más estudiantes aprendan.

Si la nueva ley promueve y logra el diseño de una arquitectura institucional que haga posible la transformación y la mejora continua de nuestra educación, alcanzaremos un nivel de institucionalidad que nos permitirá dejar de depender de una sucesión interminable de reformas para lograr los objetivos que, como sociedad, nos hemos planteado en materia educativa, y habremos desarrollado la capacidad de mejora y transformación como algo inherente y permanente del sistema. Entonces, cuando lleguen PISA 2028, 2031 o 2034, la pregunta no será solo cuánto obtuvimos, sino también qué aprendimos entre una medición y la siguiente, qué corregimos y qué fuimos capaces de hacer mejor. Ese es el tipo de sistema que necesita la República Dominicana. Y esa es la ley que hoy deberíamos intentar construir.