Hay una idea que se repite con frecuencia en América Latina: el Estado es demasiado pequeño para resolver los problemas sociales. La frase sirve para explicar escuelas deficientes, hospitales saturados o pensiones insuficientes. Sin embargo, observada de cerca, resulta engañosa.

Brasil destina más del 40 % de su producto interno bruto al gasto público. Argentina y Ecuador rondan el 37 %. Uruguay y Colombia superan el 30 %. Son proporciones comparables a las de varios países europeos. Si el tamaño del Estado, medido como porcentaje del PIB, fuera suficiente para producir bienestar y reducir la desigualdad, buena parte de América Latina debería parecerse más a Europa. No ocurre así.

La aparente contradicción desaparece cuando se cambia la forma de medir. El porcentaje del PIB indica cuánto esfuerzo realiza una sociedad para financiar al Estado. Lo que determina la capacidad real del sector público es cuánto dinero dispone por habitante. Un país que gasta 2,500 dólares a valor corriente al año por persona no puede ofrecer los mismos servicios que uno que gasta 30,000 dólares, aunque ambos dediquen una proporción similar de su economía al presupuesto. El primero hace un gran esfuerzo sobre una base de ingresos limitada. El segundo transforma un esfuerzo semejante en un Estado de bienestar plenamente desarrollado.

Esa diferencia es el núcleo del problema latinoamericano. Entre 2019 y 2025, el gasto público mediano por habitante en América Latina se situó alrededor de los 2,400 dólares anuales. En los países nórdicos superó los 32,000 dólares. Estados Unidos rozó los 30,000 dólares y el promedio de la OCDE se acercó a los 19,000 dólares. Incluso España, que aparece entre los países europeos con menor gasto por habitante dentro de esta comparación, registró niveles muy superiores a los de cualquier economía latinoamericana.

La distancia es aún mayor en materia tributaria. Mientras la recaudación mediana regional rondó los 1,400 dólares por persona, en los países nórdicos superó los 27,000 dólares. La diferencia no es marginal. Implica capacidades estatales radicalmente distintas. Por eso la brecha principal entre América Latina y las democracias fiscales avanzadas no es una brecha de tamaño relativo, sino una brecha de capacidad absoluta.

El esfuerzo que no alcanza

La región ofrece numerosos ejemplos de este fenómeno. Brasil gasta una proporción del PIB superior a la de Estados Unidos, pero dispone de muchos menos recursos por habitante. Bolivia y Ecuador destinan más de un tercio de su producción al gasto público y aun así cuentan con presupuestos per cápita limitados para financiar educación, salud, infraestructura, pensiones y seguridad. No son Estados pequeños para el tamaño de sus economías. Son Estados relativamente grandes asentados sobre economías todavía pobres.

La diferencia es crucial. Un país con un PIB per cápita de 7,000 dólares que destina el 35 % de su producción al sector público genera alrededor de 2,450 dólares por habitante para financiar todas las funciones del Estado. Solo el gasto público sanitario por persona en Alemania supera ampliamente esa cifra. Dentro de la región las diferencias también son amplias. Uruguay gasta varias veces más por habitante que Nicaragua. En la parte superior aparecen Uruguay, Argentina, Chile, Panamá, Brasil y Costa Rica. En un nivel intermedio se ubican México, Colombia, República Dominicana y Perú. Más abajo están Paraguay, Honduras, Guatemala y Nicaragua.

La pandemia mostró con claridad la importancia de esta diferencia de escala. En 2020 casi todos los gobiernos aumentaron el gasto como porcentaje del PIB. Sin embargo, el resultado fue muy distinto según la capacidad económica de cada país. Estados Unidos incrementó de manera extraordinaria su gasto por habitante. América Latina elevó principalmente su esfuerzo fiscal, pero no logró expandir sus recursos disponibles en la misma magnitud. Los países ricos pudieron responder en volumen. Los países latinoamericanos respondieron sobre todo en porcentaje. La diferencia acumulada terminó ampliándose.

El gasto importa, pero también su composición

La cantidad de recursos disponibles no es el único factor relevante. También importa cómo se utilizan.

La diferencia más visible entre Europa y América Latina aparece en la protección social. Pensiones, seguros de desempleo, apoyos familiares, subsidios por discapacidad y otros mecanismos de transferencia representan entre el 18 % y el 24 % del PIB en buena parte de Europa. En América Latina la situación es distinta. Solo Argentina, Brasil y Uruguay superan con claridad el 10 % del PIB en este rubro. En varios casos además una parte considerable de esos recursos se concentra en sistemas contributivos vinculados al empleo formal. En países como Guatemala o Perú el gasto en protección social permanece por debajo del 3 % del PIB. Allí donde los sistemas de transferencias son pequeños, la capacidad redistributiva también lo es.

La salud ofrece otro ejemplo. Uruguay dedica una proporción del PIB cercana a la española. Sin embargo, España gasta mucho más dinero por habitante. Lo mismo ocurre con la educación. Costa Rica destina a la educación una proporción del producto comparable a la de varias economías desarrolladas, pero los recursos resultantes siguen siendo considerablemente menores.

Existe además un factor frecuentemente olvidado: el costo de la deuda. Brasil dedica más recursos al pago de intereses que a algunas áreas sociales fundamentales. Costa Rica y Colombia también enfrentan cargas importantes. En República Dominicana los intereses se han convertido en una de las principales partidas presupuestarias. Entre 2019 y 2025, la República Dominicana destinó en promedio alrededor de 3.21% del PIB al pago de intereses de la deuda pública. La proporción pasó de 2.70% en 2019 a 3.90% en 2025, equivalente a RD$310,597.70 millones. En 2025 los intereses se convirtieron en la mayor partida del gasto público (20.40% del gasto total ejecutado), por encima de educación (20.10%).Cada peso destinado a financiar deuda es un peso que no llega a escuelas, hospitales o programas sociales. Una parte significativa del gasto público latinoamericano no reduce desigualdades ni amplía oportunidades; simplemente financia obligaciones acumuladas.

La desigualdad que el Estado no corrige

El dato más revelador aparece cuando se observa la desigualdad antes y después de la intervención estatal.

Contrario a lo que suele suponerse, las sociedades europeas no son necesariamente mucho más igualitarias antes de impuestos y transferencias. Los indicadores de desigualdad de mercado muestran niveles relativamente similares a los observados en América Latina. La gran diferencia surge después.

En Europa, los sistemas fiscales y de protección social reducen la desigualdad monetaria en alrededor de diecisiete puntos del índice de Gini. En América Latina la reducción ronda apenas dos puntos. La conclusión es incómoda. El problema no reside exclusivamente en cómo los mercados generan desigualdad, sino en la limitada capacidad de los Estados para corregirla.

La evidencia acumulada por investigadores como Nora Lustig, así como por el Proyecto Commitment to Equity, muestra que los impuestos directos y las transferencias monetarias logran reducciones relativamente modestas de la desigualdad en buena parte de la región. En algunos casos, los hogares más pobres llegan incluso a pagar más en impuestos indirectos de lo que reciben en beneficios monetarios. Existen matices importantes. Las estadísticas latinoamericanas suelen subestimar la riqueza de los grupos de mayores ingresos.

Por otro lado, la medición europea tiende a registrar las pensiones públicas como transferencias, lo que influye sobre el cálculo de la desigualdad de mercado. Sin embargo, ninguna de estas correcciones altera la conclusión central: los sistemas fiscales latinoamericanos redistribuyen mucho menos que los europeos.

Las razones son conocidas. Una parte importante de la recaudación proviene de impuestos al consumo. Las transferencias monetarias suelen ser reducidas. Una proporción significativa del gasto social está concentrada en pensiones ligadas al empleo formal. Finalmente, los servicios públicos experimentan procesos de segmentación que reducen su legitimidad política. Cuando las clases medias abandonan la educación pública, la salud pública o los sistemas universales de protección, disminuye también su disposición a financiarlos. El resultado es un círculo vicioso de deterioro institucional.

El umbral fiscal

Existe además un umbral mínimo de capacidad tributaria. Los datos sugieren que la relación entre recaudación y reducción de la desigualdad apenas comienza a volverse significativa cuando la presión tributaria supera aproximadamente el 16 % del PIB. Por debajo de ese nivel, el sistema fiscal apenas redistribuye.

Guatemala, Panamá, República Dominicana y Paraguay se encuentran cerca o por debajo de esa frontera. Resulta llamativo que el Fondo Monetario Internacional haya identificado un nivel similar, alrededor del 15 % del PIB, como un umbral a partir del cual la capacidad estatal comienza a favorecer más claramente el crecimiento económico.

La coincidencia no implica causalidad, pero sí ofrece una pista relevante. Sin embargo, superar el umbral tampoco garantiza resultados. Argentina, Brasil, Uruguay y Nicaragua registran presiones tributarias considerablemente más elevadas y aun así obtienen reducciones de desigualdad inferiores a las que cabría esperar según los patrones observados en otras regiones. La lección es simple; recaudar más es necesario, pero no suficiente. El diseño importa tanto como la magnitud.

La paradoja latinoamericana

La teoría económica convencional sugiere que las sociedades más desiguales deberían demandar mayor redistribución. En la práctica latinoamericana ocurre algo distinto. La presión tributaria guarda una relación relativamente débil con el nivel de ingreso dentro de la región. Países con niveles de desarrollo parecidos muestran sistemas fiscales muy diferentes. Las explicaciones son esencialmente políticas.

La informalidad reduce la base tributaria. La fragmentación institucional dificulta los acuerdos. La baja confianza interpersonal erosiona la disposición a pagar impuestos. La debilidad administrativa limita la capacidad de fiscalización. A ello se añade un problema histórico; muchos sistemas de protección social fueron construidos para trabajadores formales y nunca consiguieron integrar plenamente a quienes permanecían fuera de ese mercado laboral.

Santiago Levy describió cómo esta dualidad puede terminar reproduciendo la propia segmentación que intenta corregir. Los trabajadores formales acceden a beneficios contributivos; los informales reciben programas paralelos de menor alcance. El resultado es un sistema fragmentado que dificulta la construcción de coaliciones amplias en favor del bienestar. La confianza también importa. Mientras en los países nórdicos las instituciones públicas gozan de elevados niveles de legitimidad, gran parte de América Latina registra niveles mucho más bajos de confianza política. Esa diferencia influye directamente sobre la disposición ciudadana a financiar bienes colectivos.

Lo que sí puede hacerse

Las prioridades difieren según el punto de partida de cada país. Allí donde la recaudación es baja para el nivel de ingreso, como Panamá, República Dominicana, Paraguay, Guatemala o Perú, el desafío consiste en ampliar la capacidad fiscal. Ello implica fortalecer la administración tributaria, reducir exenciones injustificadas y ensanchar las bases imponibles. En países que ya realizan un esfuerzo tributario elevado para su nivel de desarrollo, como Nicaragua, Honduras, Bolivia o El Salvador, la prioridad principal es acelerar el crecimiento económico y mejorar la calidad del gasto público.

Las economías que se encuentran en una posición intermedia enfrentan un reto diferente. En Uruguay, Argentina, Chile, Costa Rica, Brasil y México la cuestión central ya no es solamente cuánto recaudar, sino cómo hacerlo y cómo gastar mejor. La progresividad del impuesto sobre la renta, el tratamiento del patrimonio, el diseño de las pensiones y la calidad de los servicios públicos resultan decisivos.

La experiencia internacional sugiere que las reformas más sostenibles combinan impuestos amplios sobre el consumo con mecanismos efectivos de compensación para los sectores de menores ingresos, además de una tributación más coherente sobre las rentas altas. No existe una fórmula única. Lo que existe es una evidencia persistente; los países que lograron construir Estados de bienestar desarrollaron simultáneamente capacidad recaudatoria y legitimidad política.

El verdadero precio de la cohesión

La discusión sobre el Estado en América Latina suele plantearse como una elección entre gastar más o gastar mejor. Es una falsa disyuntiva. La región enfrenta simultáneamente un problema de escala y un problema de diseño. La escala insuficiente obliga a focalizar beneficios y deja fuera a amplios sectores de la población. Esa exclusión reduce el apoyo político al financiamiento público. La debilidad fiscal limita a su vez la capacidad de ampliar coberturas y mejorar servicios. Así se reproduce el círculo.

Romperlo exige avanzar en ambas dimensiones al mismo tiempo. Los países nórdicos no son el resultado de una peculiaridad cultural irrepetible. A comienzos del siglo XX eran economías agrarias, relativamente pobres y con altos niveles de conflicto social. Los sistemas que hoy admiramos fueron construidos mediante pactos políticos e instituciones capaces de sostenerlos durante décadas. La lección para América Latina no es copiar modelos ajenos. Es comprender que la cohesión social tiene un costo y que ese costo debe financiarse colectivamente.

Al final, detrás de cada indicador fiscal hay realidades concretas: una escuela que funciona o no funciona, un hospital que atiende o hace esperar, una pensión que llega o no llega. Cuando los recursos son insuficientes, el Estado encuentra límites evidentes. Cuando además están mal distribuidos, puede terminar reforzando las desigualdades que debería corregir. América Latina no es desigual por destino. Buena parte de su desigualdad es el resultado de decisiones institucionales acumuladas durante décadas. Lo que diferencia a las sociedades más cohesionadas no es únicamente cuánto gastan o cuánto recaudan, sino la capacidad de convertir esos recursos en ciudadanía compartida.

Ese es, en última instancia, el precio de la cohesión. No solo económico, sino también político y moral. Porque toda sociedad debe responder la misma pregunta: cuánto está dispuesta a aportar para construir un destino común.

Nota: la versión extensa del ensayo El Precio de la Cohesión se encuentra disponible en:

https://www.academia.edu/176660068/El_precio_de_la_cohesi%C3%B3n_gasto_p%C3%BAblico_tributaci%C3%B3n_y_desigualdad_en_Am%C3%A9rica_Latina_frente_a_las_democracias_fiscales_avanzadas_2019_2025_

 Cuadro 1. Gasto público por habitante (USD corrientes) y gasto medio en % del PIB, 2019-2025

País 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Promedio % PIB
Argentina 3,790 3,600 3,980 5,190 5,540 4,320 4,580 4,430 37.00
Bolivia 1,270 1,250 1,130 1,220 1,270 1,290 1,280 1,240 34.60
Brasil 3,410 3,360 3,060 3,540 4,170 4,280 4,350 3,740 41.40
Chile 3,590 3,690 4,990 4,060 4,370 4,310 4,460 4,210 26.80
Colombia 2,090 1,970 2,250 2,230 2,360 2,770 3,020 2,380 34.90
Costa Rica 3,240 3,420 3,150 3,130 3,870 4,370 4,650 3,690 24.60
Ecuador 2,250 2,180 2,130 2,360 2,530 2,580 2,660 2,380 37.10
El Salvador 1,110 1,280 1,430 1,490 1,540 1,600 1,650 1,440 28.80
Guatemala 610 740 690 780 840 890 980 790 14.70
Honduras 680 700 760 790 890 950 1,030 830 27.50
México 2,460 2,360 2,640 3,000 3,530 4,060 3,750 3,110 26.80
Nicaragua 590 600 660 670 750 830 890 710 29.90
Panamá 3,600 3,680 4,030 4,180 4,210 4,510 4,600 4,120 24.30
Paraguay 1,220 1,340 1,340 1,350 1,390 1,380 1,440 1,350 22.20
Perú 1,500 1,650 1,580 1,620 1,720 1,890 2,030 1,710 23.10
Rep. Dominicana 1,460 1,620 1,570 1,730 1,930 1,980 2,090 1,770 18.20
Uruguay 6,010 5,500 5,710 6,730 7,520 7,710 7,970 6,740 33.30
Estados Unidos 23,310 28,850 29,660 28,280 31,190 32,600 33,860 29,680 38.90
Dinamarca 29,600 32,280 34,800 30,510 31,510 33,370 35,150 32,460 48.40
Finlandia 25,900 27,900 29,480 27,070 29,150 30,320 31,630 28,780 55.40
Islandia 29,970 29,060 32,290 32,040 33,600 35,690 37,350 32,860 43.90
Noruega 39,040 39,150 43,260 43,480 40,000 40,800 41,830 41,080 48.20
Suecia 25,170 27,140 30,200 26,790 26,920 28,270 29,400 27,700 49.10
Alemania 21,060 23,580 25,750 24,110 25,600 27,470 28,390 25,140 49.00
España 12,460 13,980 15,250 14,080 15,540 16,030 16,720 14,870 46.90
Francia 22,450 24,070 25,830 23,900 25,410 26,320 27,460 25,060 57.90
Italia 16,260 18,210 19,940 19,240 21,180 20,340 20,960 19,450 53.10
Reino Unido 16,910 20,700 21,670 20,660 21,810 23,560 24,750 21,440 45.30
OCDE (Agregado) 15,960 17,860 19,140 18,470 19,420 20,130 20,750 18,820 —

Fuentes: Elaboración propia con ratios del FMI (WEO, abril 2026). 2024 preliminar; 2025 proyección.

Cuadro 2. Ingreso tributario por habitante (USD corrientes), presión tributaria y cobertura del gasto, 2019-2025

País 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Promedio % PIB Cobertura T/G
Argentina 2,860 2,470 3,100 4,040 4,060 3,590 3,930 3,440 28.50 0.78
Bolivia 860 690 790 860 870 900 900 840 23.20 0.67
Brasil 2,880 2,200 2,530 2,980 3,300 3,330 3,450 2,950 32.50 0.79
Chile 3,050 2,530 3,550 3,660 3,500 3,420 3,680 3,340 21.20 0.79
Colombia 1,270 1,000 1,200 1,310 1,530 1,620 1,720 1,380 20.10 0.58
Costa Rica 2,920 2,740 3,150 3,390 4,150 4,610 4,910 3,700 24.30 1.00
Ecuador 1,240 1,080 1,230 1,360 1,370 1,460 1,560 1,330 20.60 0.56
El Salvador 910 860 1,120 1,180 1,220 1,260 1,330 1,130 22.30 0.78
Guatemala 590 560 700 780 810 860 920 750 13.80 0.94
Honduras 550 480 650 700 750 800 850 680 22.60 0.82
México 1,650 1,530 1,680 1,880 2,350 2,520 2,540 2,020 17.40 0.65
Nicaragua 480 490 580 630 720 780 840 650 26.80 0.91
Panamá 2,370 1,640 1,980 2,350 2,430 2,460 2,600 2,260 13.20 0.55
Paraguay 810 730 850 860 900 930 970 860 14.20 0.64
Perú 1,170 930 1,180 1,290 1,300 1,370 1,530 1,250 16.80 0.73
Rep. Dominicana 1,160 990 1,300 1,470 1,500 1,570 1,640 1,380 14.00 0.78
Uruguay 4,980 4,270 4,640 5,490 6,130 6,210 6,430 5,450 26.90 0.81
Estados Unidos 16,080 16,490 18,820 21,190 20,740 21,970 22,990 19,750 25.80 0.67
Dinamarca 28,110 28,500 32,590 29,090 29,730 32,090 33,300 30,490 45.40 0.94
Finlandia 20,560 20,710 23,010 21,700 22,470 23,040 23,930 22,200 42.80 0.77
Islandia 24,250 21,230 24,390 26,600 29,040 31,390 32,850 27,110 35.90 0.83
Noruega 30,170 25,990 37,640 47,830 36,390 35,590 36,490 35,730 41.10 0.87
Suecia 22,160 22,290 25,930 23,290 22,980 23,530 24,600 23,540 41.80 0.85
Alemania 18,060 18,120 20,460 19,140 20,140 21,090 21,830 19,830 38.70 0.79
España 10,270 9,860 11,530 11,290 12,430 13,130 13,880 11,770 37.00 0.79
Francia 18,230 17,800 19,710 18,780 19,490 20,050 21,020 19,300 44.60 0.77
Italia 14,150 13,590 15,480 14,890 16,260 17,130 17,760 15,610 42.50 0.80
Reino Unido 13,960 13,190 15,760 16,010 17,300 18,570 19,690 16,350 34.40 0.76
OCDE (Agregado) 13,320 12,900 14,660 15,130 15,870 16,540 17,100 15,070 34.00 0.80

Fuentes: elaboración propia con ratios de OCDE, Revenue Statistics 2025, y CDE/CEPAL/BID/CIAT, Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean. 2024 preliminar; 2025 proyección.

Cuadro 3. Desigualdad, redistribución y desarrollo humano

País Gini

Disponible

Gini de Mercado RS (puntos) PD (RS / % PIB tributario) IDH 2022
Argentina 42.00 48.00 6.00 0.21 0.849
Bolivia 40.90 41.90 1.00 0.04 0.698
Brasil 52.00 57.00 5.00 0.15 0.760
Chile 43.00 46.00 3.00 0.14 0.860
Colombia 54.80 55.80 1.00 0.05 0.758
Costa Rica 47.20 50.20 3.00 0.12 0.806
Ecuador 45.50 48.50 3.00 0.15 0.765
El Salvador 38.80 39.80 1.00 0.04 0.674
Guatemala 45.20 46.20 1.00 0.07 0.629
Honduras 47.30 48.30 1.00 0.04 0.624
México 43.50 46.50 3.00 0.17 0.781
Nicaragua 46.20 47.20 1.00 0.04 0.669
Panamá 48.90 50.90 2.00 0.15 0.820
Paraguay 45.10 46.10 1.00 0.07 0.731
Perú 40.30 41.30 1.00 0.06 0.762
Rep. Dominicana 37.00 38.00 1.00 0.07 0.766
Uruguay 40.60 45.60 5.00 0.19 0.830
Estados Unidos 39.50 50.50 11.00 0.43 0.927
Dinamarca 28.30 45.30 17.00 0.37 0.952
Finlandia 27.70 50.70 23.00 0.54 0.942
Islandia 26.10 38.10 12.00 0.33 0.959
Noruega 27.70 42.70 15.00 0.36 0.966
Suecia 29.80 43.80 14.00 0.33 0.952
Alemania 31.70 49.70 18.00 0.47 0.950
España 33.90 49.90 16.00 0.43 0.911
Francia 31.50 51.50 20.00 0.45 0.910
Italia 34.80 51.80 17.00 0.40 0.906
Reino Unido 32.40 49.40 17.00 0.49 0.940

Fuentes: Banco Mundial (Poverty and Inequality Platform); OCDE (Income Distribution Database); Lustig (2018) y estudios CEQ por país; PNUD, Human Development Report 2023/2024. Los Gini corresponden a la última observación disponible entre 2019 y 2023. En América Latina, RS incluye impuestos directos y transferencias monetarias, pero no el valor de los servicios de salud y educación.

David Lapaix

Director de Programación Financiera y Estudios Económicos, Ministerio de Educación de la República Dominicana David es Ingeniero Industrial, con estudios en Economía de la Pontificia Universidad Madre y Maestra. Máster en Negocios de Barna Bussines School y en Diseño de Política Publico de la Escuela de Políticas de la Fundación Global. Es asesor en Proyectos de Inversión y Financiamiento Público/Privado y de índole industrial y comercial. Desde 2006 al 2007 fue Consultor para la Unión Europea en el Programa de Apoyo a la Política Sectorial; para el diseño del Marco de Gasto de Mediano Plazo del MINERD 2008-2018 así como el diseño del Diagnóstico y la base propositiva del mismo. De 2008 a la actualidad se desempeña como Director de Programación Financiera y Estudios Económicos del MINERD.

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