La República Dominicana lleva tiempo en una carrera de obstáculos para modernizar su sistema municipal y descentralizar el poder. Si lo pensamos bien, la gestión local es como los cimientos de una casa: si no son sólidos, toda la estructura tambalea. Es en nuestros pueblos y ciudades donde los ciudadanos vemos de cerca si la administración pública funciona o si es un dolor de cabeza. Pero en este camino, la relación entre los ayuntamientos y los distritos municipales se ha convertido en un verdadero laberinto. Es un baile confuso de competencias, donde a veces parece que dos personas quieren bailar el mismo paso a la vez, generando duplicidades y, francamente, un buen enredo. Los avances legales para dar más poder a los distritos municipales llevan un tiempo atrapados en una especie de limbo, entre lo que dice la ley, lo que realmente sucede en la práctica y lo que dictan los tribunales.
De un modelo centralizado a una autonomía con freno de mano
Hagamos un pequeño viaje al pasado. La vieja Ley No. 3455 de 1952, que organizaba nuestros municipios, era como un director de orquesta que solo permitía un solo instrumento principal. Bajo esa ley, los distritos municipales eran apenas unas notas secundarias, subordinados casi por completo a los ayuntamientos de sus municipios cabecera. No tenían ni la misma autonomía ni las mismas atribuciones. Eran, en esencia, meros apéndices administrativos.
Pero en 2007, llegó la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, y el panorama legal dio un giro de 180 grados. De repente, los distritos municipales obtuvieron personalidad jurídica, se decidió que sus autoridades serían elegidas directamente por la gente y se les dieron competencias propias y también compartidas, especialmente en áreas clave como la infraestructura urbana, el tráfico y la prestación de servicios básicos. Sobre el papel, esto parecía una revolución administrativa. Pero, como suele pasar, la realidad es más compleja. Los problemas estructurales persistieron, solo que ahora venían disfrazados de legalidad. A pesar de sus buenas intenciones, la Ley 176-07 fue, sin duda, un avance, pero con matices.
El Uso del Suelo: ¿Autonomía o Pura Ilusión?
Uno de los puntos más álgidos de esta discusión es el uso del suelo. La Ley 368-22 de Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos, en su artículo 24, le da luz verde a los distritos municipales con más de 15,000 habitantes para crear sus propias Oficinas de Planeamiento Urbano. Esto, en teoría, les permitiría gestionar y autorizar el uso del suelo en su territorio, lo que sería un avance enorme para el desarrollo local.
Pero aquí es donde aparece el gran obstáculo. La Constitución dominicana, en su artículo 200, es muy clara: solo los ayuntamientos pueden crear arbitrios (tasas e impuestos locales), y esto debe estar expresamente establecido por una ley. Y para rematar, el Tribunal Constitucional, con sentencias como la TC/0544/20, ha sido contundente: los distritos municipales no tienen la facultad de fijar impuestos.
Varias sentencias del Tribunal Constitucional han reiterado esta limitación, siendo la más reciente la TC/0213/23. Esta sentencia dictamina que los distritos municipales solo pueden crear arbitrios si el Concejo de Regidores del municipio al que pertenecen los autoriza previamente. Es decir, la supuesta autonomía se diluye.
Mucho antes de la Ley 368-22, un caso emblemático es la Sentencia TC-0152-2013, que estableció que el Distrito Municipal de Verón Punta Cana es un órgano desconcentrado del Municipio Salvaleón de Higüey. ¿Qué significaba esto? Que Verón Punta Cana no podría, por sí mismo, crear su propia oficina de planeamiento urbano, dar permisos de construcción o demolición, ni establecer arbitrios sin el visto bueno de su ayuntamiento matriz. Esta decisión recalca la jerarquía administrativa y la dependencia de los distritos municipales.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha sido muy consistente en este aspecto. Sentencias posteriores, como la TC/0357/15 (que trataba un conflicto entre Cabarete y Sosúa) y la TC/0260/15 (que resolvió una acción de inconstitucionalidad contra la Ley 176-07), reforzaba la idea de que la planificación urbana, los permisos de construcción y la potestad tributaria de los distritos municipales están estrictamente supeditados a la aprobación de sus ayuntamientos. En otras palabras, los distritos municipales no tienen una autonomía plena en estas áreas, aunque después de la Ley 368-22 se reforzó la autonomía en la atribución sobre los usos de suelo.
Incluso cuando la Asociación Dominicana de Distritos Municipales (ADODIM) ha intentado impugnar estas decisiones, el Tribunal Constitucional ha mantenido su postura. Sentencias como la TC/0544/20 y la TC/0213/23 consolidan la idea de que los distritos municipales son órganos desconcentrados, con limitaciones claras en cuanto a su capacidad para legislar en materia urbanística y fiscal sin la coordinación y aprobación superior de su ayuntamiento. En resumen, la jurisprudencia dominicana pone el foco en la necesidad de un control y una coordinación centralizada en la gestión territorial y tributaria local.
Entonces, ¿qué pasa si una ley le da una competencia a un órgano que la Constitución ya le ha reservado a otro? La respuesta es sencilla y contundente: prevalece la decisión del Tribunal Constitucional. Si el Congreso aprueba leyes que otorgan funciones inconstitucionales a los distritos, estas nacerán con un vicio y serán anuladas si se las somete a un control de constitucionalidad. Esto siempre y cuando el legislador aprueba en fase posterior leyes que surten efecto operativo en mandatos constitucionales, como son la puesta en marcha de oficinas de planeamiento urbano, como explico más adelante:
Jurisprudencia y Autonomía Municipal en el Planeamiento Urbano
La Ley 368-22 de Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos marca un hito importante para los distritos municipales. Específicamente, su artículo 24 les otorga la facultad de establecer y operar oficinas de planeamiento urbano. Desde estas oficinas, los distritos municipales pueden ejercer la rectoría sobre la planificación territorial y autorizar el uso de suelo dentro de su jurisdicción.
Esta disposición de la ley resalta una cuestión fundamental: la competencia del Congreso Nacional para desarrollar y adaptar marcos normativos que emanan de la Constitución. En el caso del planeamiento urbano, el artículo 200 de la Constitución ya establece la competencia en el uso de suelo para los ayuntamientos y las juntas de distritos municipales. Lo que el legislador hizo a través de la Ley 368-22 fue detallar cómo se puede ejercer esa competencia, es decir, a través de la puesta en marcha de una oficina de planeamiento urbano.
Los análisis anteriores sustentan la afirmación de que los distritos municipales están en capacidad de establecer oficinas de planeamiento para la gestión del uso del suelo. No obstante, persiste la limitación constitucional que les impide establecer arbitrios, una situación injusta dado que los impuestos deberían recaudarse donde se genera la riqueza
Sustento Jurisprudencial
Esta interpretación encuentra apoyo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, como la Sentencia TC/0462/20. Si bien esta sentencia abordó acciones directas de inconstitucionalidad relacionadas con la Ley Orgánica de Régimen Electoral, no se limitó a una reforma constitucional completa. Por el contrario, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre leyes electorales frecuentemente profundiza en principios fundamentales de la Constitución y en las competencias del Congreso para regular asuntos de trascendencia constitucional. En este sentido, la TC/0462/20 reafirma la capacidad del legislador para desarrollar y especificar el modo en que se ejercen las competencias constitucionales, siempre y cuando no las desvirtúe ni las invada.
La Perspectiva Constitucionalista
La cuestión de la constitucionalidad de lo "desconstitucionalizado" —es decir, la forma en que una ley desarrolla o regula una competencia constitucional sin contradecirla— es un terreno fértil para el análisis. Los abogados constitucionalistas sin duda pueden ofrecer una visión más profunda sobre cómo el Congreso puede legislar para operativizar mandatos constitucionales sin vulnerar su esencia, especialmente cuando se trata de la autonomía de los gobiernos locales.
Municipios vs. distritos: una relación de tensión constante
La supuesta autonomía de los distritos municipales es más una quimera que una realidad. En la práctica, estas competencias "compartidas" han generado un sinfín de problemas:
- Duplicidad de funciones: Tanto ayuntamientos como juntas de distritos intentan hacer las mismas cosas —planificación urbana, servicios sociales, permisos de construcción— con muy poca coordinación. Esto no solo confunde a los ciudadanos, sino que también es un desperdicio de recursos.
- Conflictos políticos y territoriales: Los roces entre municipios cabecera y distritos municipales son pan de cada día, especialmente cuando están en manos de partidos políticos diferentes o cuando hay disputas por zonas con un alto valor inmobiliario o turístico.
- Asimetrías en capacidades: Mientras algunos ayuntamientos tienen equipos técnicos robustos, muchos distritos municipales y ayuntamientos de pueblos pequeños carecen de personal capacitado, infraestructura básica y sistemas administrativos sólidos.
Esta coexistencia de normas legales con jerarquías poco claras ha creado una especie de "territorio sin ley clara", donde cada nivel de gobierno local interpreta las competencias a su antojo. ¿Y quién es el que sufre? El ciudadano, que se convierte en rehén de esta incertidumbre.
¿Qué significa realmente elevar un distrito a municipio?
A la luz de la Ley 176-07, transformar un distrito municipal en municipio no es como encender un interruptor. Según el artículo 26, párrafo II, el nuevo municipio solo entra en funciones plenas después de que se celebren las elecciones municipales. Esto significa que, en la práctica, la asunción de nuevas competencias podría posponerse hasta 2028. Mientras tanto, las autoridades elegidas como "directores" seguirán operando bajo ese título, sin las funciones completas de alcaldes.
Además, está el tema del patrimonio. Si un distrito se separa de un municipio, sus bienes no se transfieren automáticamente, a menos que una ley diga lo contrario. Esto puede generar tensiones y disputas por el control de activos, pasivos y derechos adquiridos.
La urgencia de un gran pacto institucional
Frente a este panorama, es evidente que la legislación dominicana se ha metido en un embrollo normativo, donde la Ley 176-07 y la Ley 368-22 compiten en lugar de complementarse. La solución no puede ser simplemente esperar a que el Tribunal Constitucional siga declarando inconstitucionalidades. Necesitamos una reforma legal clara, acompañada de una estrategia nacional para fortalecer nuestros municipios.
Esta estrategia debe ser coordinada por el Gobierno Central, con la participación activa de la Liga Municipal Dominicana, el Viceministerio de Ordenamiento Territorial del MEPYD, los gremios de municipios (especialmente FEDOMU y FEDODIM) y el Congreso Nacional. Sus objetivos prioritarios deben ser:
- Establecer un sistema de coordinación efectivo entre ayuntamientos y juntas de distritos.
- Fortalecer las capacidades técnicas de las Oficinas de Planeamiento Urbano de los distritos municipales con más de 15 mil habitantes, asegurando su calidad y autonomía técnica.
- Crear un registro municipal de contribuyentes en los nuevos municipios para enfrentar la pérdida de ingresos por segregación territorial.
- Armonizar los marcos legales para evitar solapamientos y vacíos jurídicos.
Conclusión: Un Llamado a la Acción
Los distritos municipales dominicanos viven en un estado de autonomía legal, pero subordinación práctica con relación al establecimiento de arbitrios. Las contradicciones entre leyes, la falta de reglamentación clara y los conflictos interinstitucionales han convertido la gestión municipal en un campo de incertidumbre.
Es hora de pasar del discurso de la descentralización a una verdadera reforma estructural, donde la ley, la política y la institucionalidad converjan. De lo contrario, los avances logrados en democracia local corren el riesgo de convertirse en letra muerta. La tensión entre la autonomía distrital y la jerarquía constitucional de los ayuntamientos no se resolverá con más leyes ambiguas, sino con una voluntad colectiva para aplicar lo que ya está establecido. El Tribunal Constitucional ha trazado una línea roja: los distritos pueden gestionar, pero no suplantar a los ayuntamientos en la gestión de tasas y arbitrios. Urge un pacto territorial que equilibre la descentralización con la unidad de mando, evitando que la confusión legal siga castigando a los ciudadanos.
¿Crees que este pacto territorial es una meta alcanzable a corto plazo?
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