Resumen
La transformación de las administraciones aduaneras y el fortalecimiento de los marcos regulatorios internacionales han provocado un cambio sustancial en la concepción del cumplimiento normativo empresarial. Este trabajo analiza la evolución del cumplimiento aduanero desde un enfoque tradicional sancionatorio hacia un modelo estratégico, preventivo y cooperativo, inspirado en los programas de cumplimiento cooperativo desarrollados en el ámbito tributario a nivel internacional. Se examinan sus fundamentos, elementos estructurales, beneficios corporativos y su posible aplicación en la República Dominicana, formulando recomendaciones para su implementación efectiva como instrumento de gobernanza corporativa y competitividad empresarial.
Durante décadas, el cumplimiento aduanero fue concebido principalmente como una obligación formal, limitada al correcto pago de tributos y a la observancia documental de los regímenes aduaneros. Sin embargo, la intensificación del comercio internacional, la sofisticación de los esquemas de fraude, el avance tecnológico y la adopción de estándares internacionales de gestión de riesgos han transformado profundamente el rol de las aduanas y, correlativamente, las exigencias impuestas a los operadores económicos.
Hoy, el cumplimiento aduanero constituye un elemento esencial de la arquitectura de control del comercio exterior y un componente estratégico del gobierno corporativo moderno. En este contexto, los programas de cumplimiento cooperativo —impulsados por organismos internacionales como el CIAT, la OCDE y el BID— ofrecen un marco conceptual idóneo para redefinir la relación entre la autoridad y los sujetos regulados, privilegiando la prevención, la transparencia y la corresponsabilidad institucional.
El régimen sancionador aduanero dominicano
El modelo clásico de fiscalización aduanera se ha caracterizado por controles predominantemente ex post, enfoque sancionatorio y recaudatorio, relación vertical entre autoridad y operador, alta litigiosidad administrativa y judicial y costos elevados de cumplimiento e incertidumbre jurídica.
En el ordenamiento dominicano, este esquema se refleja claramente en el régimen sancionador establecido en la Ley núm. 168-21 de Aduanas, que responde al conjunto sistemático de normas sustantivas y procedimentales que regulan la tipificación de infracciones aduaneras, la determinación de la responsabilidad administrativa, la imposición de sanciones y las garantías del administrado.
En la República Dominicana, el régimen aduanero en sentido estricto se encuentra regido por la Ley 168‑21 y su Reglamento de Aplicación núm. 755‑22. De manera supletoria opera la Ley 107‑13, aplicable únicamente en lo relativo a los principios, garantías y procedimientos de actuación administrativa. No obstante, la tipificación de las faltas administrativas aduaneras y las sanciones de carácter no pecuniario o restrictivas de derechos se establece exclusivamente en la Ley 168‑21.
En consecuencia, el ejercicio de la potestad sancionadora aduanera se fundamenta en la tutela de bienes jurídicos estratégicos: la recaudación fiscal, la seguridad del comercio exterior, la protección del mercado interno y el control del tráfico internacional de mercancías[1].
En consecuencia, el ejercicio de la potestad sancionadora aduanera exige no solo la protección de bienes jurídicos estratégicos, sino también la observancia estricta del procedimiento administrativo sancionador como garantía esencial del sistema. Dicho procedimiento no constituye una formalidad prescindible ni puede ser relajado a discreción, pues asegura la objetividad en la calificación de los hechos, el respeto al debido proceso y la separación funcional entre los distintos roles involucrados. En efecto, conforme a la Ley 107‑13 y a la Ley 168‑21 y su Reglamento 755‑22, la detección de una presunta infracción no habilita por sí sola al funcionario actuante para decidir sobre la imposición de una sanción, ya que quien detecta el hecho no es quien instruye el expediente, y quien instruye —mediante una calificación objetiva— tampoco es quien decide. Este diseño institucional evita decisiones arbitrarias, garantiza imparcialidad y fortalece la legitimidad del régimen sancionador, especialmente en un contexto donde la práctica administrativa ha demostrado que un modelo aplicado sin rigurosidad y transparencia, puede derivar en litigiosidad excesiva, incentivos al ocultamiento de información y sobrecarga institucional.
El cumplimiento cooperativo como nuevo paradigma
En ese tenor, la doctrina contemporánea sostiene que el régimen sancionador no debe concebirse exclusivamente como mecanismo represivo, sino como parte de una política pública integral de cumplimiento regulatorio[2].
Este enfoque permite articular coherentemente la potestad sancionadora con instrumentos modernos como la gestión de riesgos, el cumplimiento cooperativo y los programas de operadores confiables (OEA).
El cumplimiento cooperativo se define como un modelo de relación basado en la confianza justificada, la transparencia recíproca y la comunicación continua entre la administración y los sujetos regulados (CIAT, 2023). Sin embargo, en el contexto dominicano —regido por un sistema sancionador de carácter objetivo conforme a la Ley 168‑21— este enfoque no puede operar como sustituto del procedimiento administrativo sancionador cuando ya se ha detectado la comisión de una falta. Ello obedece a que la detección de una infracción activa necesariamente el trámite del PAS, el cual debe desarrollarse íntegramente como garantía de objetividad, debido proceso y separación funcional entre quien detecta, quien instruye y quien decide, según lo disponen la Ley 107‑13, la Ley 168‑21 y su Reglamento. En tal virtud, el cumplimiento cooperativo encuentra su espacio natural antes de la infracción, como herramienta preventiva orientada a fortalecer las capacidades técnicas, promover buenas prácticas y reducir riesgos operativos; y después del PAS, mediante programas de educación y acompañamiento que contribuyan a evitar la reiteración de conductas tipificadas por el legislador.
Este enfoque sustituye la lógica puramente represiva por una lógica de prevención anticipada del riesgo, corrección temprana, colaboración institucional y responsabilidad compartida.
La OCDE ha sostenido que este modelo no debilita la potestad sancionadora del Estado, sino que la racionaliza, focalizándola en operadores de alto riesgo y fortaleciendo el cumplimiento voluntario estructural (OCDE, 2013).
Por lo tanto, la evolución del derecho aduanero contemporáneo y de las técnicas de control administrativo demuestra que el cumplimiento normativo ya no puede concebirse como una carga meramente operativa ni como una respuesta defensiva frente al poder sancionador del Estado. Por el contrario, el cumplimiento aduanero corporativo se consolida como un componente esencial de la gobernanza empresarial moderna y como un factor determinante de competitividad en el comercio internacional (BID, 2020).
En definitiva, adoptar este modelo supone una ventaja competitiva sostenible, ya que transforma el cumplimiento normativo en un activo estratégico. En definitiva, la consolidación de un modelo de cumplimiento cooperativo en el ámbito aduanero dominicano no exige relajar el procedimiento sancionador, sino fortalecerlo, dotarlo de mayor transparencia y complementarlo con mecanismos preventivos que permitan reducir riesgos, mejorar capacidades y elevar la calidad del cumplimiento normativo de los operadores.
[1] Parejo Alfonso, L., Derecho Administrativo Económico, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, p. 403.
[2] OCDE, Co-operative Compliance: A Framework, OECD Publishing, PARÍS, 2013, p.23.
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