Una ley para transformar el sistema, no para reorganizar ministerios

Hay momentos en que una nueva ley debe hacer algo más que sustituir una legislación anterior; debe contribuir a cambiar la manera en que entendemos la realidad que pretende regular, especialmente cuando esa realidad ha cambiado más rápidamente que las instituciones creadas para organizarla. La República Dominicana puede encontrarse hoy ante uno de esos momentos.

El país discute la necesidad de una nueva legislación educativa en circunstancias muy distintas de las que dieron origen a nuestras leyes vigentes. Ya no se trata simplemente de actualizar la normativa del Ministerio de Educación y del Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología. Si realmente queremos acompañar la transformación educativa que el país se ha propuesto, necesitamos una ley del Sistema Educativo Dominicano, concebida desde la perspectiva de la educación a lo largo de toda la vida. Para que sea una ley de transformación educativa, no puede limitarse a reorganizar ministerios, competencias y niveles. Su verdadero desafío es construir la arquitectura mediante la cual el Estado haga efectivo, durante toda la vida, el derecho efectivo a aprender reconocido por la Constitución.

Ese cambio de mirada tiene implicaciones profundas y va mucho más allá de lo aparenta;  desde una perspectiva tradicional un cambio de la ley de educción tiende, ante todo, a organizar instituciones: define niveles, establece competencias, distribuye atribuciones entre ministerios, regula organismos y determina procedimientos, desde la perspectiva de una ley que aspira a transformar el sistema, la pregunta por la que se debe comenzar es una pregunta distinta y más exigente: ¿qué arquitectura necesita el país para hacer realidad los derechos, propósitos y aspiraciones que la Constitución establece en materia educativa?

El punto de partida, por tanto, no debería ser el organigrama del Estado, sino la Constitución. En su artículo 63 reconoce el derecho de toda persona a una educación integral, de calidad, permanente y en igualdad de condiciones y oportunidades; además, concibe la educación como un proceso orientado a la formación integral del ser humano a lo largo de toda su vida y la vincula con el conocimiento, la ciencia, la cultura, los valores y el desarrollo de las capacidades humanas.

En esas formulaciones existe, en realidad, una visión mucho más avanzada del sistema educativo que la que hemos logrado construir institucionalmente; en la forma como hasta ahora hemos planteada la educación del país, con frecuencia, hemos tratado esos mandatos constitucionales como principios que se colocan al comienzo de las leyes y no hemos sido capaces de traducir esos mandatos en políticas y prácticas que realmente conduzcan al logro educativo que la constitución aspira y que nos otorga el mandato de hacerlo. Por lo general, hemos reconocido como principios lo que la constitución establece como mandato y, una vez hecho esto, pasamos a organizar la educación siguiendo principalmente una lógica administrativa: ministerios, viceministerios, direcciones, niveles, modalidades, instituciones y procedimientos.

El desafío que, como sociedad, tenemos al plantearnos el diseño de una nueva nos ofrece la oportunidad de invertir esa lógica y, en lugar de partir de las estructuras existentes para luego preguntarnos cómo encajan los derechos en ellas, podríamos tomar cada mandato constitucional y preguntarnos qué instituciones, capacidades, relaciones, responsabilidades, mecanismos de evaluación y garantías necesita el Estado para hacerlo efectivo. Si cambiamos nuestra mirada de la realidad educativa, podemos decir que hemos comenzado el verdadero cambio que el país necesita.

En el fondo el grato reto no consiste solamente en reconocer el derecho a la educación, sino en crear y desarrollar condiciones que permitan garantizarlo; al diseñar una institución o asignemos una competencia, nuestro punto de partida no debe ser la simple identificación de qué organismo es responsable, deberíamos, también, preguntarnos qué derecho protege esa función, qué resultado persigue, cómo sabremos si se está alcanzando, quién debe intervenir cuando no se logra y quién responde por ello.

Si analizamos la realidad educativa de RD a la luz de lo que establece la Constitución respecto de la calidad, podemos percibir de inmediato que, hasta ahora, medimos buena parte del éxito educativo por la cobertura, el incremento de la matrícula, la permanencia, la promoción y la graduación de nuestros estudiantes. Si bien esos indicadores siguen siendo importantes, hoy sabemos con mayor claridad que la escolarización y el aprendizaje no son equivalentes; que es posible mantener a un estudiante durante años en una institución y entregarle una certificación sin haberle garantizado aprendizajes fundamentales. Esa es precisamente una de las grandes contradicciones de nuestro sistema.

Por eso, al pensar en la nueva ley de educación que el país necesita, debemos orientar nuestra mirada hacia el mandato que la Constitución nos da sobre el derecho constitucional a una educación de calidad y pensar cómo traducirlo activamente en algo más exigente: el derecho efectivo a aprender. Esta idea, de manera significativa, aparece como la primera de las nueve conclusiones derivadas de la Consulta Nacional por la Educación 2026: reorganizar el sistema en torno al derecho efectivo a aprender. No se trata de una coincidencia menor. La Constitución formula el derecho y la Consulta nos dice que el sistema debe reorganizarse para hacerlo efectivo. Entre ambos existe un puente que la nueva ley puede construir.

Algo semejante ocurre con el mandato constitucional que establece que la educación debe ser permanente y la formación integral debe desarrollarse a lo largo de toda la vida. Si asumimos estas palabras con todas sus consecuencias, ya no podemos estructurar el sistema exclusivamente en torno a niveles educativos separados.

La educación inicial, primaria, secundaria, técnico-profesional y superior continuará existiendo, pero el ciudadano contemporáneo no necesariamente vive su educación a lo largo de una trayectoria lineal y única. Aprende en instituciones distintas, combina educación y trabajo, interrumpe temporalmente sus estudios, regresa posteriormente, adquiere competencias fuera del sistema formal y necesita actualizarse o reinventarse profesionalmente varias veces a lo largo de su vida.

Una ley para el siglo XXI debe permitir esas trayectorias y, por tanto, crear mecanismos de articulación entre subsistemas, reconocimiento de aprendizajes previos, movilidad entre modalidades, acumulación y transferencia de créditos, certificaciones parciales, marcos de cualificaciones y posibilidades reales de entrar, salir y regresar al sistema. Aquí también encontramos una convergencia notable con la Consulta Nacional, cuya conclusión plantea precisamente organizar la educación como un sistema articulado de trayectorias a lo largo de la vida.

Esto obliga a modificar el centro de gravedad de la legislación; la persona no debería tener que adaptarse a los compartimentos administrativos creados por el Estado; por el contrario, el sistema debe organizarse para acompañar su trayectoria. La continuidad debe pertenecer al aprendizaje, no necesariamente a una institución.

Aquí aparece uno de los desafíos más importantes de la nueva legislación. Podríamos redactar una excelente ley para el Ministerio de Educación. Podríamos también perfeccionar la legislación del MESCyT, actualizar el régimen del INFOTEP, modernizar la educación superior y crear nuevas agencias y, a pesar de todo ello, seguir sin contar con un verdadero sistema educativo.

La razón es sencilla: un sistema educativo no surge al agrupar varias instituciones bajo una misma ley; podemos decir que existe cuando sus componentes se articulan mediante una arquitectura común de propósitos, responsabilidades, información, trayectorias, evaluación, coordinación y rendición de cuentas. No entender esta realidad ha sido una de las dificultades estructurales que hemos señalado durante mucho tiempo: disponemos de numerosos componentes educativos, pero tenemos serios problemas para que funcionen como un todo coherente.

Si al diseñar la nueva legislación se reproduce la lógica tradicional —un capítulo para cada institución, una distribución de competencias y algún mecanismo de coordinación colocado sobre ellas— podremos modernizar la administración, pero no necesariamente transformar el sistema. Esa diferencia debe quedar muy clara, porque una ley para ministerios organiza burocracias; una ley para el sistema organiza relaciones.

La nueva ley que hagamos no debe quedar presa de las exigencias formales de una ley que sólo busca organizar el ministerio y debe trascender la pregunta de quién tiene determinada competencia y pasar a responder algo mucho más profundo y exigente, cómo identificar y definir cómo esa competencia se relaciona con las demás, qué resultado común persigue, qué información comparte, cómo se coordina, cómo se evalúa y qué ocurre cuando las distintas partes no actúan coherentemente. Por eso transformar el sistema exige distinguir con precisión funciones que muchas veces confundimos: rectoría, coordinación, regulación, prestación de servicios, financiamiento, evaluación, acreditación, producción de evidencia y rendición de cuentas.

Esta nueva forma de ver la realidad educativa nos conduce a considerar que coordinar no es ejercer rectoría; ni que ejercer rectoría significa necesariamente prestar servicios; tampoco que la autonomía significa ausencia de regulación; de igual manera, evaluar no debería confundirse con gestionar aquello que posteriormente será evaluado. La arquitectura institucional importa porque determina cómo funciona realmente el sistema y porque de ella depende, en buena medida, que los derechos y propósitos constitucionales puedan traducirse en resultados.

En este sentido, es importante incorporar al análisis las nueve conclusiones de la Consulta Nacional por la Educación 2026, que constituyen una señal particularmente relevante cuando se observan en conjunto, pues las voces recogidas durante la Consulta no reclaman simplemente nuevas políticas sectoriales, sino que describen, desde perspectivas diferentes, las características que debería tener un sistema educativo distinto.

Quienes participaron en la consulta reclaman reorganizar el sistema educativo  alrededor del derecho efectivo a aprender; convertir la profesión docente y el liderazgo escolar en capacidad estratégica; transformar el currículo; formar integralmente a las personas; incorporar tecnología, inteligencia artificial, ciencia e innovación como capacidades transversales; construir trayectorias educativas a lo largo de la vida; establecer una gobernanza con rectoría clara, profesional y evaluable; territorializar la transformación mediante centros con mayores capacidades y autonomía responsable; y asumir la transformación educativa como un proyecto nacional permanente.

Vistas por separado, las conclusiones podrían parecer nueve agendas. Vistas conjuntamente, nos permiten tener una mirada sistémica de la realidad educativa, e identificar una arquitectura de sistema. Esa es, quizás, una de las consecuencias más importantes que debe extraerse de la Consulta para el proceso legislativo: si el diagnóstico nacional es sistémico, la respuesta jurídica no puede seguir siendo sectorial.

Al pensar esta arquitectura sistémica de la educación, debemos partir de que la Constitución responsabiliza al Estado de garantizar el derecho a la educación, pero la responsabilidad estatal no equivale a la concentración administrativa, por otro lado, sabemos que el aprendizaje ocurre fundamentalmente lejos de las oficinas centrales, en escuelas, institutos, universidades, centros técnicos, espacios de trabajo y comunidades. Por eso, una arquitectura moderna debe combinar una rectoría pública fuerte con capacidades distribuidas a través del sistema.

En este sentido, para lograr que el conjunto se comporte como un sistema, el Estado debe definir propósitos, garantizar derechos, establecer estándares, proporcionar recursos, producir información, corregir las desigualdades y exigir responsabilidades. Al mismo tiempo, las instituciones y los profesionales que están más cerca de los procesos educativos necesitan márgenes reales para decidir y responder a sus contextos.

Hemos sostenido en otros artículos, por ejemplo, que devolver la capacidad de decisión a los centros escolares no significa debilitar al Estado; todo lo contrario, una escuela con autonomía responsable, liderazgo profesional, información y capacidad institucional puede convertirse en una unidad real de transformación. La Consulta vuelve a confirmar esta orientación al reclamar la territorialización de la transformación mediante centros con mayores capacidades, autonomía responsable y apoyo efectivo.

En la nueva ley, lo que está en juego no es la centralización frente a la descentralización; lo que en verdad debemos lograr son garantías nacionales sólidas y capacidades institucionales distribuidas. Lo que la nueva arquitectura del sistema educativo debe lograr, a través de la nueva ley, es que el Estado garantice; las rectorías orienten; las instituciones actúen; los profesionales ejerzan juicio; la evaluación verifique; y cada actor responda por aquello que le corresponde.

Si la Constitución ha establecido, como mandato y aspiración, una educación de calidad, la nueva ley debe establecer los mecanismos y propiciar el desarrollo de capacidades que permitan al Estado saber si esa calidad se garantiza de verdad. Por eso la evaluación no puede ser un apéndice de la nueva legislación, sino que debe formar parte de su arquitectura de garantías.

Para determinar si esa calidad se garantiza, necesitamos producir información que nos permita conocer qué aprenden los estudiantes, qué territorios están rezagados, qué políticas funcionan, dónde existen brechas, qué instituciones necesitan apoyo y cuándo la decisión debe corregirse; pero, la sola información no es suficiente, una característica esencial de un sistema capaz de transformarse es su capacidad para procesar su propia experiencia: observar, aprender, corregir y volver a actuar.

La nueva ley debe contribuir a cerrar ese ciclo creando las condiciones que faciliten la articulación y la generación de sinergias entre la información, la investigación, la prospectiva, el apoyo y la toma de decisiones dentro de una misma arquitectura de aprendizaje institucional. Un sistema educativo que no aprende difícilmente puede garantizar el aprendizaje de los demás.

Todos estos aspectos que esperamos sean contemplados en la nueva ley del sistema educativo dominicano, nos llevan a afirmar que, si estuviéramos simplemente actualizando la organización administrativa del sector educativo, una ley tradicional podría ser suficiente. Pero el país ha planteado una ambición mucho mayor: transformar el sistema educativo.

Y transformar va mucho más allá de simplemente cambiar nombres, fusionar o separar instituciones, redistribuir competencias o incorporar nuevas estructuras al organigrama; sabemos que las reformas pueden modificar las estructuras formales y dejar intacta la manera en que funciona el sistema; pero una  ley verdaderamente transformadora deberá, ir más allá de las simples reformas de estructuras y organigramas e intervenir  en las reglas profundas del funcionamiento del sistema: cómo se articulan las instituciones; cómo transitan las personas; cómo se distribuyen capacidades; cómo circula la información; cómo se decide; cómo se evalúa; cómo se corrigen desigualdades; cómo se rinden cuentas y cómo se asegura continuidad más allá de los cambios de gobierno.

Ahí reside, probablemente, la diferencia entre modernizar una legislación educativa y crear el fundamento jurídico de un nuevo sistema, como el que la ciudadanía indicó en la consulta o el que establece la Constitución dominicana, que establece el mandato y la aspiración a un sistema que logre para todos los dominicanos una educación integral, de calidad, permanente y en igualdad de oportunidades durante toda la vida. La Consulta Nacional acaba de aportar otra pieza fundamental: una lectura colectiva de los cambios que el sistema necesita para acercarse a esa aspiración.

Al redactar cada título, cada artículo de la nueva ley y al pensar en nuevas instituciones o en cambios a las existentes, los legisladores y actores que intervengan en su diseño y redacción deberían formularse una pregunta sencilla pero exigente: ¿cómo contribuye esta disposición, este cambio, esta nueva institución a hacer efectivo aquello que la Constitución promete y aquello que la sociedad acaba de señalar como necesario transformar: el derecho efectivo a aprender?

Si no podemos responder con claridad, probablemente deberíamos revisar la disposición.

Porque esta vez no estamos redactando simplemente otra ley para administrar la educación, y mucho menos una ley para un solo ministerio o varios. Estamos ante la posibilidad de construir la arquitectura jurídica del Sistema Educativo Dominicano que el país necesita para garantizar el aprendizaje y el desarrollo de las personas a lo largo de toda su vida.

Si perdemos de vista esa diferencia, podremos quedarnos en la simple elaboración de  una  reforma legislativa más, añadiéndola al rosario de cambios legislativas sin impacto real en la mejora de la educación que la sociedad merece: si en cambio comprendemos plenamente el desafío que tenemos por delante y somos capaces de aprender de nuestras pasadas experiencias y proyectarnos hacia el futuro,  quizás podamos producir algo bastante más importante: una ley capaz de contribuir realmente a la transformación del sistema educativo dominicano para garantizar, no sólo al derecho a la educación sino al derecho efectivo de aprender.