Sobre el régimen jurídico que garantiza la seguridad de las edificaciones privadas (I)

En los últimos días, con ocasión de la tragedia de la discoteca Jet Set, la expresión “vacío legal” ha sido utilizada para explicar los porqués de la apatía de las autoridades en el cumplimiento de un deber, a mi juicio, inherente a la obligación de garantizar la seguridad de las edificaciones —públicas o privadas—: la de inspeccionar, no únicamente las obras en construcción, esto es, las no terminadas, sino también aquellas edificaciones ya construidas. La tesis aquí defendida es que, en primer lugar, no existe tal vacío: existe, sí, una dispersión normativa que precisa urgentemente de una intervención legislativa, una intervención que actualice y delimite las competencias repartidas en diferentes administraciones. Lo segundo: que dicha dispersión, empero, no justifica la omisión de los entes públicos, particularmente del Estado dominicano, en cuyos hombros recae —como finalidad esencial— la obligación de garantizar los derechos de las personas (art. 8 de la Constitución): se trata de una omisión antijurídica que configuraría un caso típico de responsabilidad patrimonial a cargo de la Administración (art. 147 de la Constitución).

Reparto de potestades y competencias administrativas referentes a las inspecciones en edificaciones privadas.

Dichas prerrogativas y competencias se encuentran repartidas entre (A) las Administraciones públicas bajo la sombrilla del Poder Ejecutivo y (B) las Administraciones locales. Entre las primeras, hablamos, por un lado, de órganos administrativos enclavados en la Administración centralizada: (i) el Ministerio de Vivienda, Hábitat y Edificaciones (“MIVHED”), instituido mediante la Ley núm. 160-21, que crea el Ministerio de la Vivienda, Hábitat y Edificaciones, del 3 de agosto de 2021 (G. O. 11028); (ii) la Oficina Nacional de Evaluación Sísmica y Vulnerabilidad de Edificaciones (ONESVIE), creada por el Decreto núm. 715-01, del 5 de julio de 2001, (G. O. 10094) y (iii) el Ministerio de Trabajo (Código de Trabajo, Ley núm. 16-92); por el otro lado, de un organismo autónomo y, por ende, descentralizado del Estado dominicano (Ley núm. 358-05, sobre Protección de los Derechos del Consumidor, de fecha 9 de septiembre de 2005, G. O. 10337): el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (PRO-CONSUMIDOR).

En lo que respecta a las Administraciones locales (B), las citadas potestades y competencias se distribuyen entre (i) las alcaldías, órganos ejecutivos del Gobierno Municipal (Ley núm. 675, sobre Urbanización y Ornato Público, del 14 de agosto de 1944, G. O. 6138) y (ii) los denominados Cuerpos de Bomberos, mismos que están bajo el control y atención de los Ayuntamientos (Ley núm. 5110, del 29 de junio de 1912, G. O. 2309; Reglamento núm. 316-06, del 28 de junio de 2006, G. O. 10376).

A.- Administraciones públicas bajo la sombrilla del Poder Ejecutivo.

• MIVHED. Conforme a lo prescrito en el literal b) del artículo 18 de la Ley núm. 687-82, del 30 de julio de 1982 (G. O. 9593), que crea un sistema de elaboración de reglamentos técnicos para preparación y ejecución relativos a la ingeniería, la arquitectura y ramas afines, el MIVHED —por aplicación del artículo 100, todas las competencias que correspondían al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) pasan a este ministerio— ostenta la prerrogativa de disponer la clausura total o parcial (…) Cuando se trate de una obra terminada que no se ajuste al proyecto aprobado o que, por dársele un uso diferente al autorizado, perjudique la seguridad o el ornato público. Es importante resaltar que uno de los fines de dicha legislación es, precisamente, garantizar la seguridad de las estructuras (ver su primer Considerando). A esto se agrega la atribución expresa a cargo del Viceministerio de Normas, Reglamentaciones y Tramitaciones (MIVHED) de “vigilar el cumplimiento de las leyes, normas, disposiciones, reglamentos y ordenanzas sobre construcción de edificaciones privadas” (art. 31.9, Ley núm. 160-21); al propio tiempo, se impone tener en cuenta el alcance de las facultades reconocidas al MIVHED en términos generales, las cuales incluyen la “supervisión (…) así como la reglamentación tramitación de permisos e inspección de las edificaciones privadas, conforme a la ley y a los reglamentos correspondientes” (art. 13, Ley núm. 160-21).

La reglamentación de la Ley núm. 687-82 es igual de clara. En ese sentido, el Reglamento núm. 232-17, denominado “Reglamento para la supervisión y e inspección general de obras”, del 30 de junio de 2017 (G. O. 10888), dictado al amparo de la referida legislación, ratifica la prerrogativa prevista en el literal b) del artículo 18 de la Ley núm. 687-82, relativa a la clausura total o parcial de la obra ya terminada, “en los casos en que se atente contra la seguridad o el ornato público” (art. 14). Se agrega, incluso, que el “Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC), a través del Departamento de Inspección de Obras, realizará los peritajes que les sean solicitados por instituciones gubernamentales, la fiscalía o los tribunales, cuando se presenten desacuerdos de índole técnico” (art. 115).

• ONESVIE. La Oficina Nacional de Evaluación Sísmica y Vulnerabilidad de Infraestructura y Edificaciones (ONESVIE) fue creada por el Decreto núm. 715-01, de fecha 5 de julio de 2001. Su objeto esencial, a decir del artículo 2 del citado decreto, es examinar las estructuras e instalaciones existentes y producir un diagnóstico sobre su capacidad para resistir con éxito las fuerzas generadas por un terremoto esperado, y mantenerse funcionando inmediatamente después. También inspeccionar las partes no estructurales y las instalaciones mecánicas, eléctricas y de otra índole y establecer recomendaciones que garanticen su operacionalidad postevento. Estas y otras competencias fueron ratificadas mediante el Reglamento núm. 932-03, del 13 de septiembre de 2003 (G. O. 10231), específicamente en su artículo 34. Este es el reglamento general de aplicación de la Ley núm. 147-02, sobre Gestión de Riesgos, del 22 de septiembre de 2002 (G. O. 10172). Una simple lectura de esta y las disposiciones precedentemente citadas evidencia que, contrario a lo que se ha externado, no existe un vacío normativo; no al menos con el alcance que sugiere una imposibilidad para que la Administración pública ejerza sus potestades de inspección.
• Por las particularidades de la tragedia del JetSet, no puede obviarse la relación de consumo que existe entre las víctimas del siniestro y los organizadores del evento. Se trata, pues, de un contrato implícito que genera una obligación de resultado: la denominada “obligación de seguridad”. Es bien sabido que la protección de la vida, la salud y la seguridad física en el consumo de bienes y servicios es un derecho fundamental de todo consumidor (art. 33, letra a), Ley núm. 358-05). Dicha normativa también contempla que los productos y servicios deben ser suministrados o prestados en forma tal que, consumidos o utilizados en condiciones normales o previsibles, no presenten peligro o nocividad ni riesgos imprevistos para la salud y la seguridad del consumidor o usuario (art. 34). Incluso se consideran infracciones administrativas, dentro del ámbito específico de la salud y seguridad, las acciones u omisiones que produzcan riesgos o daños efectivos para la salud de los consumidores o usuarios, ya sea en forma consciente o deliberada, o por abandono de las diligencias y precauciones exigibles en la actividad, servicio o instalación de que trate (art. 105, literal “b”, numeral 3); asimismo, el incumplimiento de las disposiciones relativas a la seguridad de bienes y servicios (art. 105, literal “b”, numeral 5).

Para garantizar estos derechos, PRO-CONSUMIDOR podrá ejercer los poderes de ordenación (también conocidos como de policía) que la ley le atribuye. La inspección, en efecto, entra dentro del espectro de los poderes o prerrogativas de ordenación, puesto que las medidas de ordenación no son sino el resultado del ejercicio efectivo de los poderes de inspección (o vigilancia, como lo prescribe la Ley núm. 358-05). Las prerrogativas de inspección, a cargo de la Dirección Ejecutiva de PROCONSUMIDOR (órgano unipersonal), se encuentran previstas, a título general, en el artículo 24: “Servicios de inspección y vigilancia. La Dirección Ejecutiva de Pro-Consumidor desarrollará los servicios de inspección y vigilancia de las entidades públicas y privadas para la aplicación y cumplimiento de esta ley. Para ello podrá: a) Requerir informaciones y datos relevantes para los casos de conflictos relativos a esta ley; b) Hacer visitas de inspección y supervisión.” También hacen referencia directa a estas potestades los artículos 25 y 26.

Tales medidas, incluyendo el cierre de establecimientos, no tienen el carácter de sanción administrativa. Así lo precisa el artículo 116 de la Ley núm. 358-05: “No tendrán carácter de sanción la clausura o cierre de establecimientos, instalaciones o servicios que no cuenten con las autorizaciones o registros sanitarios preceptivos, o la suspensión de su funcionamiento hasta tanto se rectifiquen los defectos o se cumplan los requisitos exigidos por razones de sanidad, higiene o seguridad, ni la retirada del mercado precautoria o definitiva de productos o servicios por las mismas razones.”

• Ministerio de Trabajo. Las autoridades de Trabajo, por efecto de la relación jurídico – laboral, también cuentan con poderes de ordenación e inspección a fin de garantizar la seguridad física de los trabajadores. De entrada, huelga establecer que la seguridad del trabajador constituye un aspecto fundamental, cuyo régimen de protección es bastante amplio a la luz del Código de Trabajo. Incluso el incumplimiento en las medidas preventivas o la verificación de imprudencia o descuido inexcusable, por parte del empleador, que pueda comprometer la seguridad del centro de trabajo o de las personas que allí se encuentren, constituyen causas de dimisión por aplicación de los numerales 11 y 12 del artículo 97 del Código de Trabajo. Más aún, la codificación tipifica como una infracción penal muy grave la inobservancia de normas relativas a la seguridad del trabajo siempre que de la violación se derive peligro o riesgo de peligro para la vida, la salud o la seguridad de los trabajadores (ordinal 3º, art. 720). De ahí que los denominados inspectores de trabajo puedan tomar las medidas necesarias en caso de peligro inminente para la salud y seguridad de los trabajadores (art. 436).