Reformar la Ley APP sin estrategia no transforma

En el debate público dominicano solemos caer en una tentación recurrente: creer que los problemas estructurales del país se resuelven modificando leyes. Reformamos normas, ajustamos reglamentos, introducimos nuevos procedimientos… y, sin embargo, los resultados siguen siendo, en muchos casos, los mismos.

Esa reflexión cobra especial sentido tras la lectura de un riguroso análisis técnico elaborado por el ingeniero Carlos Bonnelly Ginebra, sobre el anteproyecto de reforma de la Ley 47-20 de Alianzas Público-Privadas (APP). Se trata de un trabajo serio, profundo y necesario, que aporta elementos clave para entender no solo la norma, sino el funcionamiento real del sistema.

El documento no se limita a revisar un anteproyecto de ley. Va mucho más allá. Hace algo que rara vez hacemos en el país: analizar el sistema completo, no solo uno de sus instrumentos. Y ahí es donde aparece la verdadera dimensión del problema.

La conclusión es tan simple como contundente: el principal desafío no está en la Ley 47-20… sino en la falta de coherencia del sistema de provisión de infraestructuras en la República Dominicana.

Hoy conviven en nuestro país distintos mecanismos para ejecutar proyectos públicos: las APP contractuales, los fideicomisos públicos y diversas estructuras institucionales. Todos cumplen funciones similares. Todos movilizan recursos. Todos implican, en mayor o menor medida, compromisos para el Estado.

Pero no todos operan bajo las mismas reglas. No todos están sometidos al mismo nivel de exigencia técnica, ni al mismo escrutinio fiscal, ni a los mismos estándares de transparencia. Y ahí radica el problema.

Cuando sistemas que persiguen objetivos equivalentes se rigen por reglas distintas, la decisión deja de basarse en la eficiencia económica y comienza a responder a incentivos regulatorios, institucionales o incluso fiscales. Dicho de forma más directa: se elige el vehículo, no necesariamente la mejor solución.

Ese fenómeno —que el análisis describe con precisión como arbitraje regulatorio— es una señal de alerta. Porque implica que el Estado puede estar tomando decisiones de inversión no en función de lo que más conviene al país, sino de lo que resulta más conveniente dentro de un marco fragmentado.

Las consecuencias de esa fragmentación no son teóricas. Se traducen en proyectos mal priorizados, en infraestructuras desconectadas, en riesgos fiscales que no siempre son visibles y en una menor calidad del gasto público.

Ejemplos recientes permiten ilustrar esta realidad. El fideicomiso RD Vial, concebido como mecanismo para la gestión y financiamiento de infraestructuras viales, ya acumula niveles de endeudamiento significativos, cuya sostenibilidad depende de flujos futuros como los ingresos por peajes, no siempre plenamente asegurados. De igual forma, el fideicomiso FITRAM, encargado de estructurar y canalizar la financiación de proyectos de transporte masivo como metros, monorrieles y teleféricos, plantea interrogantes relevantes en términos de asignación de riesgos, transparencia y exposición fiscal potencial.

No se trata de cuestionar la necesidad de estas inversiones, sino de subrayar que, cuando se estructuran bajo marcos diferenciados y sin criterios homogéneos de evaluación, el sistema pierde capacidad para medir adecuadamente su impacto real y sus implicaciones de largo plazo.

Y aquí es donde este análisis conecta directamente con un marco superior que el país ya se dio a sí mismo: la Estrategia Nacional de Desarrollo (END).

La END no es solo una ley. Es el instrumento rector que ordena la visión de largo plazo del país, que define prioridades y que exige coherencia en la toma de decisiones públicas. Su esencia es precisamente evitar la dispersión, la improvisación y la fragmentación institucional.

Sin embargo, lo que evidencia este análisis es que, en la práctica, el sistema de inversión en infraestructuras no está plenamente alineado con ese mandato.

Cuando no existe un marco común que obligue a evaluar todos los proyectos bajo los mismos criterios —económicos, fiscales, técnicos y de riesgo—, se debilita la capacidad del Estado para cumplir con la planificación estratégica que la END consagra. Y sin esa coherencia, el crecimiento no necesariamente se traduce en desarrollo.

Aquí conviene introducir una idea clave del análisis: la diferencia entre la forma jurídica y la sustancia económica.

No importa cómo se llame el instrumento. Importa quién asume los riesgos. Importa quién controla el proyecto. Importa, en última instancia, quién paga.

Cuando esa distinción se pierde, el sistema deja de reflejar la realidad económica de las decisiones públicas. Y eso abre espacio a distorsiones, a opacidad y a errores que terminan costándole al país.

El anteproyecto de reforma, sin duda, introduce mejoras. Ordena aspectos del régimen APP, fortalece algunos procesos y aporta mayor claridad en determinadas áreas. Pero, como bien señala el análisis, su alcance sigue siendo parcial. Mejora una pieza del engranaje… sin corregir la desalineación del conjunto. Y ese es el punto de fondo.

Hoy el país tiene ante sí una oportunidad que no debería desaprovecharse. El proceso de revisión de la Ley 47-20 no debe limitarse a perfeccionar un instrumento, sino a preguntarse si estamos dispuestos a ordenar, de una vez por todas, el sistema completo de inversión pública.

La República Dominicana no necesita únicamente mejores leyes en materia de alianzas público-privadas. Necesita algo más profundo: un sistema integrado de inversión pública, coherente con la Estrategia Nacional de Desarrollo, donde todos los instrumentos —sin excepción— se evalúen, se estructuren y se controlen bajo criterios homogéneos.

Sin ese marco común, seguiremos operando con una lógica fragmentada. Y en un sistema fragmentado, la coherencia no es la regla… es la excepción.

Por eso, más que preguntarnos si la reforma de la Ley 47-20 es adecuada, debemos hacernos una pregunta más exigente:

¿Estamos dispuestos a corregir el problema real… o nos conformaremos con ajustar una parte del sistema?

Porque cuando el enfoque es parcial, el resultado también lo es. Y el desarrollo no se construye con parches. Se construye con estrategias, visión, coherencia… y responsabilidad en la toma de decisiones.