Multilateralismo y multipolaridad: convergencia posible o colisión inevitable

Un mundo con más centros de poder puede seguir dejando a la mayoría de los Estados sin capacidad efectiva para decidir sobre su destino. La multipolaridad amplía el número de actores capaces de disputar la dirección del sistema; el multilateralismo plantea cómo organizar su convivencia y dar participación efectiva a los demás Estados. Confundir ambos procesos convierte una redistribución de capacidades en una promesa de justicia que no contiene. Su convergencia es posible, pero exige instituciones capaces de tramitar desacuerdos y limitar conductas incluso cuando hacerlo resulta políticamente incómodo.

La multipolaridad describe una estructura en la que tres o más grandes potencias reúnen capacidades suficientes y autonomía para influir de manera sostenida en el conjunto del sistema. No basta con perturbar una ruta comercial, bloquear una decisión o ejercer influencia regional para constituir un polo. Tampoco se requiere una igualdad exacta entre potencias. Lo decisivo es la distribución de capacidades y la posibilidad de traducirlas en influencia estratégica duradera. Contar países influyentes, sin examinar esas condiciones, conduce a diagnósticos engañosos.

Por eso conviene tratar con cautela la afirmación de que el mundo ya ha alcanzado una multipolaridad plenamente constituida. El peso económico, la capacidad militar y la influencia financiera o tecnológica son dimensiones distintas del poder. La pérdida de predominio en una de ellas no demuestra una redistribución equivalente en las demás. Una coalición diplomática tampoco actúa necesariamente como una unidad estratégica. La tesis de este ensayo puede someterse a prueba sin resolver de antemano esa controversia: interesa determinar qué facilita o dificulta la cooperación cuando aumenta la capacidad de disputar las decisiones internacionales.

El multilateralismo se refiere a una forma de coordinar relaciones entre varios Estados mediante pautas comunes que trascienden el arreglo particular de cada negociación. Su dimensión institucional más exigente implica previsibilidad y una reciprocidad que puede extenderse en el tiempo: aceptar hoy una decisión desfavorable porque se reconoce el valor de un procedimiento del que también se espera protección. Puede operar mediante organizaciones permanentes o arreglos menos formalizados. Una reunión concurrida, por sí sola, dice poco sobre la calidad de esa cooperación.

Tampoco debe identificarse toda institución multilateral con una comunidad igualitaria. La Carta de las Naciones Unidas combina la igualdad soberana con un régimen de votación que concede una posición privilegiada a los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. El veto puede impedir decisiones sustantivas, aunque no elimina las obligaciones jurídicas de quien lo ejerce. Esa arquitectura muestra que el Derecho Internacional organiza relaciones de poder y también incorpora asimetrías. La legitimidad de una institución requiere examinar cómo justifica sus diferencias de trato y qué posibilidades ofrece de corregirlas.

Una distribución más amplia del poder puede estimular la contención recíproca. Quien encuentra límites a su capacidad de imposición puede valorar un procedimiento que también limite a sus rivales. Pero de esa posibilidad no se desprende una ley histórica. El mismo cambio puede dificultar los acuerdos al multiplicar las pretensiones de influencia y volver incierta la distribución de sus beneficios. La necesidad colectiva de cooperación y la disposición efectiva a cooperar son fenómenos distintos. Un problema puede exigir una respuesta común mientras cada gobierno espera que otro asuma sus costos.

Aquí aparece el mejor contraargumento a la confianza en un multilateralismo multipolar. Las instituciones necesitan recursos, liderazgo y garantías de continuidad. Una potencia predominante puede asumir costos iniciales, sostener compromisos y ofrecer incentivos que hagan viable el acuerdo. El liderazgo estadounidense en buena parte de la arquitectura económica de posguerra ilustra esa relación. Si su predominio se erosiona sin que aparezca una coalición dispuesta a compartir aquellas cargas, la dispersión del poder puede dejar un vacío de conducción. Más capacidad para bloquear no significa más capacidad para gobernar.

La objeción obliga a reconocer una dependencia material que el entusiasmo institucional suele minimizar. Sin embargo, no demuestra que toda cooperación necesite una potencia hegemónica permanente. Una institución ya establecida acumula procedimientos, información y expectativas que sería costoso reconstruir. Los Estados pueden conservarla porque facilita acuerdos que también les interesan cuando cambia la relación de fuerzas. Además, el liderazgo puede repartirse entre actores y materias. La dificultad consiste en conseguir aportes y compromisos creíbles, especialmente cuando conservar las reglas existentes ya no basta y se necesitan otras nuevas.

La rivalidad introduce una dificultad adicional. Dos Estados pueden beneficiarse de un acuerdo y, aun así, rechazarlo si uno teme que la ventaja mayor obtenida por el otro termine convirtiéndose en capacidad de coerción. Este temor a las ganancias relativas ayuda a explicar por qué la utilidad económica conjunta puede resultar insuficiente en asuntos estratégicos. En tales condiciones, la verificación independiente y las obligaciones graduales pueden reducir la incertidumbre; no aseguran que desaparezca una incompatibilidad profunda de objetivos.

También debe revisarse la fórmula según la cual las potencias cumplen las reglas mientras incumplirlas resulte más costoso. Como explicación parcial, identifica un mecanismo relevante. Convertida en explicación universal, corre el riesgo de volverse circular: cualquier conducta podría justificarse atribuyendo después al gobernante un cálculo que la hiciera conveniente. Si todos los motivos se llaman costos, la fórmula deja de distinguirlos. Para comprender una decisión hay que examinar qué consecuencias esperaba el gobierno, ante quién debía responder y qué alternativas consideraba admisibles.

La reputación y la reciprocidad influyen, pero no funcionan del mismo modo en todas las materias ni ante todos los interlocutores. Además, las normas pueden incorporarse a rutinas administrativas, expectativas profesionales e identidades políticas. Un gobierno puede cumplir porque reconoce una obligación legítima o porque su propio sistema institucional restringe la decisión contraria, incluso cuando no prevé una sanción inmediata. Las reglas también participan en la formación de los intereses. Su influencia debe comprobarse en conductas y decisiones concretas, no deducirse de que un Estado invoque solemnemente el Derecho.

Desde el plano jurídico, la distinción es todavía más precisa. El artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados establece el deber de cumplir de buena fe los tratados en vigor. La conveniencia política sobrevenida no constituye, por sí misma, una autorización para desconocerlos. Explicar los incentivos del incumplimiento no altera ese juicio jurídico. Una obligación puede conservar su vigencia y sufrir una ejecución deficiente; una institución puede adoptar decisiones válidas y carecer de medios suficientes para hacerlas efectivas.

La aplicación selectiva erosiona la confianza cuando situaciones jurídicamente comparables reciben respuestas distintas según quién actúe. Pero también aquí se necesita precisión. No son equivalentes una competencia desigual prevista en un tratado, una discrepancia razonable de interpretación y el incumplimiento oportunista de una obligación. La primera puede exigir reforma; la segunda, una decisión fundada; la tercera, responsabilidad. Mezclarlas bajo una denuncia general de hipocresía impide identificar qué falla y qué remedio corresponde. La crítica gana fuerza cuando puede demostrar la asimetría que denuncia.

La proliferación de foros tampoco permite concluir, por sí sola, que el multilateralismo esté desapareciendo. Algunas iniciativas duplican estructuras para eludir restricciones; otras permiten mantener la cooperación cuando un procedimiento general se bloquea. Entre ambos extremos existen acuerdos que amplían la participación de actores antes subordinados y espacios especializados que experimentan con soluciones. El juicio sobre esa pluralidad depende de su relación con las obligaciones existentes, de las posibilidades de incorporación que ofrezca y de los efectos que produzca sobre quienes permanecen fuera.

La Organización Mundial del Comercio ofrece un ejemplo concreto. Ante la falta de un Órgano de Apelación operativo, un grupo de miembros acordó en 2020 un arreglo provisional de arbitraje de apelación, conocido como MPIA. Su fundamento se encuentra en el artículo 25 del Entendimiento sobre Solución de Diferencias. El mecanismo permite a sus participantes mantener una vía de revisión de informes de grupos especiales dentro del marco jurídico de la OMC. Su alcance limitado impide equipararlo a la recuperación del sistema general, pero muestra que un acuerdo entre algunos puede preservar una función compartida.

Este caso permite precisar la idea de una cooperación de geometría variable. La expresión puede describir participaciones diferentes según la materia o el compromiso asumido. No debe utilizarse como sinónimo de legalidad a conveniencia. La flexibilidad puede ser legítima cuando tiene fundamento jurídico y respeta los derechos de terceros. Se vuelve corrosiva cuando el cambio de foro permite evadir obligaciones o trasladar costos a quienes no intervienen en la decisión. El número de instituciones importa menos que su capacidad para coexistir sin vaciar de contenido las reglas comunes.

Del mismo modo, la hipótesis de varios multilateralismos parcialmente incompatibles necesita criterios verificables. La incompatibilidad aparece cuando obligaciones o estándares se contradicen, cuando un foro neutraliza en la práctica la protección ofrecida por otro, o cuando pertenecer a un arreglo exige una exclusión que impide cooperar fuera de él. La diversidad institucional, en cambio, puede sostenerse mediante reconocimiento recíproco y procedimientos para resolver conflictos normativos. Distinguir estas situaciones evita presentar toda innovación como decadencia o toda alternativa como democratización.

La frontera entre cooperación y rivalidad atraviesa también las propias materias. Una relación comercial puede adquirir importancia militar; una infraestructura civil puede convertirse en fuente de presión. Si los gobiernos consideran peligrosa cualquier dependencia, los espacios de cooperación se estrechan. Pero tampoco sería razonable ignorar dependencias susceptibles de explotación. El desafío consiste en identificar vulnerabilidades concretas y someter las restricciones a justificación y revisión. La invocación de la seguridad pierde capacidad explicativa y puede facilitar la arbitrariedad cuando sirve para cerrar cualquier discusión.

Para las potencias medias y los Estados de menor capacidad, estas diferencias tienen consecuencias directas. Un procedimiento común puede permitirles presentar una reclamación que una negociación bilateral puramente asimétrica dejaría sin respuesta. La información compartida reduce la desventaja técnica; las coaliciones permiten sostener propuestas que un solo país difícilmente colocaría en la agenda. En esas condiciones, el multilateralismo puede ampliar la capacidad efectiva de ejercer la soberanía. Su contribución depende de que la participación formal se traduzca en oportunidades utilizables de influencia y protección.

Ese efecto requiere recursos. El Centro de Asesoría Legal en Asuntos de la OMC, una organización independiente de esta, ofrece asesoramiento y formación gratuitos a sus beneficiarios elegibles, así como apoyo en controversias a tarifas reducidas. La experiencia institucional ilustra una condición frecuentemente omitida: un derecho resulta más aprovechable cuando existe capacidad para comprenderlo y defenderlo. La asistencia jurídica puede reducir una barrera de acceso; no elimina las dificultades económicas o políticas para obtener cumplimiento frente a un interlocutor mucho más poderoso.

Por tanto, la densidad institucional no constituye un beneficio automático. Muchos foros simultáneos pueden agotar delegaciones pequeñas, multiplicar obligaciones técnicas o trasladar decisiones a negociaciones informales a las que algunos apenas acceden. Una nueva potencia también puede ofrecer alternativas y exigir, a cambio, nuevas subordinaciones. El interés de los Estados menos poderosos reside en instituciones accesibles y susceptibles de reforma, no en conservar cualquier arquitectura por el solo hecho de ser multilateral. La defensa de reglas comunes debe incluir la crítica de las barreras que impiden utilizarlas.

Para un país como la República Dominicana, de este argumento se desprende una orientación práctica. Conviene priorizar los espacios en los que existen intereses definidos y capacidades para incidir, sostener equipos técnicos y construir coaliciones alrededor de objetivos concretos. La diversificación de relaciones amplía opciones cuando reduce vulnerabilidades y permite negociar mejores condiciones. Ese rendimiento disminuye si solo acumula compromisos que el Estado no puede gestionar. El multilateralismo exige una política exterior capaz de convertir participación en resultados verificables.

La convergencia entre una mayor pluralidad de poder y la cooperación institucional exige, ante todo, que los actores decisivos encuentren garantías suficientes de que las restricciones serán recíprocas. La información verificable, la revisión de controversias y el seguimiento del cumplimiento ayudan a sostener esa expectativa. También se necesitan recursos y formas aceptables de distribuir cargas. Las garantías serán débiles si los gobiernos trasladan los beneficios a sus aliados y dejan a los demás los costos del acuerdo, o si pueden abandonarlo sin consecuencias políticas relevantes.

La representación plantea un problema distinto. Ampliar la voz de los actores excluidos puede fortalecer la legitimidad, pero multiplicar los poderes individuales de bloqueo puede reducir la capacidad de decidir. Una reforma debe examinar ambos efectos. En Naciones Unidas, además, modificar la Carta por la vía del artículo 108 requiere, entre otras condiciones, la ratificación de todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Los titulares del privilegio participan decisivamente en su reforma. Esa dificultad obliga a combinar negociación estructural con mejoras posibles en los procedimientos y en la rendición de cuentas.

Finalmente, hace falta impedir que todo desacuerdo se convierta en una disputa sobre la supervivencia del adversario. Preservar canales de comunicación y acuerdos específicos de reducción de riesgos puede contener una crisis aun cuando no exista confianza general. La cooperación sectorial y los foros abiertos a nuevas adhesiones ofrecen espacios de continuidad, siempre que sus condiciones sean compatibles con el marco jurídico aplicable. El reconocimiento mínimo de la independencia de los demás es decisivo: reconocer esferas de subordinación forzosa como precio de la estabilidad vaciaría de protección a los Estados situados dentro de ellas.

Ningún diseño institucional garantiza esa convergencia. Puede fracasar si una potencia espera obtener mediante la coerción una ventaja duradera, si los compromisos dejan de ser creíbles o si quienes gobiernan obtienen beneficios internos de prolongar el conflicto. También puede debilitarse cuando los resultados de la cooperación se perciben como persistentemente injustos. Estos mecanismos constituyen riesgos que deben examinarse en cada contexto. No prueban una colisión inevitable, del mismo modo que la interdependencia no demuestra que las potencias escogerán la contención.

La tesis puede evaluarse observando si se aceptan decisiones desfavorables, se financian obligaciones y se corrigen incumplimientos. También importa comprobar si los Estados de menor capacidad logran activar los procedimientos y obtener respuestas. La continuidad de las cumbres o de las declaraciones conjuntas ofrece una evidencia mucho más débil. Si las instituciones solo ratifican lo que los actores dominantes ya habrían hecho, su contribución a limitar el poder queda en duda. Si modifican decisiones y preservan derechos en situaciones de conflicto, su eficacia deja de ser una mera aspiración.

La respuesta al título es, por ello, que la convergencia es posible y la colisión, evitable: ambas dependen de condiciones políticas exigentes. La multipolaridad no produce por sí misma un orden legítimo; el multilateralismo necesita capacidad material, participación efectiva y obligaciones que conserven fuerza cuando cambian los intereses. La prueba decisiva llegará cada vez que una regla proteja al Estado débil frente al poderoso, o restrinja una ventaja que una potencia creía merecer. En esa aceptación del límite se decidirá cuánto gobierno común puede sostener un mundo de poderes rivales.