En Santiago se discute qué hacer con instrumentos de planificación que llevan años aprobados. En Verón–Punta Cana se debate cómo ordenar un territorio cuyo crecimiento económico y urbano parece adelantarse continuamente a las decisiones administrativas.
Son situaciones diferentes, pero ambas nos obligan a examinar un problema que afecta a la República Dominicana mucho más allá de esas dos localidades.
El país ha cambiado de escala. Su administración territorial no siempre ha cambiado con él.
Hace unos días, Reynaldo Peguero cuestionaba en Acento la conveniencia de introducir nuevos instrumentos de planificación urbana en Santiago cuando existen un Plan Estratégico y un Plan de Ordenamiento Territorial aprobados por las autoridades municipales. Su preocupación es que la creación de estructuras paralelas termine complicando lo que debería hacerse mediante las instituciones existentes.
No pretendo intervenir en esa controversia técnica, cuyos participantes tendrán sus razones y documentos. Pero me interesa la pregunta que deja planteada: ¿cuántos instrumentos necesita una ciudad antes de disponer de la capacidad efectiva para ejecutar sus decisiones?
Mientras tanto, Juan Lladó viene examinando las dificultades de Verón–Punta Cana, donde la expansión hotelera e inmobiliaria ha generado necesidades crecientes de agua, saneamiento, vivienda, movilidad, servicios y protección ambiental. Allí también existe un Plan Municipal de Ordenamiento Territorial, presentado oficialmente en julio, cuya aprobación definitiva ha tropezado con objeciones que requieren resolverse.
Y el Congreso tramita una iniciativa para elevar el distrito municipal turístico a la categoría de municipio.
La municipalización puede modificar competencias y recursos. Pero tendrá que demostrar que ayuda a administrar mejor el territorio. Un cambio de categoría jurídica no construye por sí solo alcantarillados, no organiza el tránsito ni garantiza que se cumplan las disposiciones sobre uso del suelo.
Conozco algo de la historia del desarrollo turístico dominicano y de la extraordinaria transformación que ha producido en regiones que hace medio siglo parecían alejadas de los grandes centros económicos.
Aquello que comenzó como una posibilidad terminó creando poblaciones, mercados, carreteras, aeropuertos, fuentes de empleo y relaciones económicas que ningún planificador de los años setenta habría podido dimensionar completamente.
Pero el éxito también crea obligaciones.
Cuando llegan las inversiones, llegan trabajadores. Después vienen familias, escuelas, hospitales, viviendas, comercios, transporte y demandas de servicios públicos que no pueden depender eternamente de la buena voluntad de los empresarios ni de gestiones ocasionales ante un ministerio.
El territorio se convierte en una sociedad más compleja.
Y gobernar esa sociedad exige instituciones que crezcan con ella.
La experiencia de Santiago es distinta. Allí existe una larga tradición de iniciativa empresarial, universitaria, municipal y comunitaria. Buena parte de su desarrollo contemporáneo ha descansado precisamente en la capacidad de sectores diferentes para concebir proyectos y organizar recursos.
Pero incluso una ciudad con esa experiencia puede encontrarse con un problema de coordinación cuando intervienen organismos nacionales, autoridades municipales y entidades privadas que poseen responsabilidades diferentes.
Ninguno debería sustituir las competencias legítimas de los otros.
Tampoco tendría sentido que todos necesitaran viajar a Santo Domingo para resolver cuestiones que conocen mucho mejor quienes viven diariamente sus consecuencias.
Aquí aparece una contradicción de nuestra organización territorial.
La economía dominicana hace tiempo dejó de concentrarse en un solo centro. Tenemos polos industriales, agropecuarios, turísticos, comerciales y logísticos distribuidos por el país. Sin embargo, numerosas decisiones administrativas todavía se organizan mediante una relación vertical entre la capital y las dependencias territoriales.
A veces la oficina local conoce el problema, dispone de los técnicos y hasta ha identificado la solución, pero carece de atribuciones para actuar.
O necesita que otra institución intervenga.
Y esa otra depende de una tercera.
El expediente termina recorriendo una distancia considerablemente mayor que la que separa físicamente al ciudadano del lugar donde debería resolverse su problema.
La República Dominicana dispone de una base legal para corregir gradualmente esa situación.
La Ley Orgánica 345-22 estableció diez Regiones Únicas de Planificación. Nuestra Constitución reconoce a la región como unidad básica para articular y formular políticas públicas en el territorio nacional.
No estamos, por tanto, ante una idea pendiente de inventarse.
La estructura está definida.
Lo pendiente es conseguir que se utilice suficientemente.
Eso exige algo más que colocar los nombres regionales en un mapa o en las estadísticas nacionales.
Las decisiones sobre inversión pública, servicios especializados, infraestructura, formación profesional y desarrollo productivo deberían encontrar en esas regiones una escala común de coordinación.
Tomemos el caso de la salud.
Un hospital de referencia no puede planificarse adecuadamente mirando únicamente los límites del municipio donde se construirá. Debe responder a la población de varios territorios, a sus comunicaciones, a las especialidades necesarias y a la capacidad de los establecimientos que atenderán los casos menos complejos.
Algo parecido ocurre con una cuenca hidrográfica. El agua no se detiene porque llegue al límite de una provincia. Su conservación y aprovechamiento exigen decisiones coordinadas entre territorios diferentes.
El transporte, la educación técnica y los corredores productivos presentan problemas semejantes.
La escala municipal resulta indispensable para atender asuntos cercanos al ciudadano. La regional puede organizar capacidades que ningún municipio está en condiciones de sostener por sí solo.
Y corresponde al Gobierno nacional garantizar que las oportunidades y los servicios no dependan exclusivamente de la riqueza particular de cada territorio.
Nada de eso requiere convertir las regiones en pequeños Estados ni debilitar la unidad nacional.
Pero sí obliga a abandonar cierta costumbre de pensar que descentralizar consiste en abrir oficinas fuera de Santo Domingo cuyos funcionarios continúan necesitando autorización de la capital para casi todo.
Una oficina desconcentrada puede acercar el servicio. La descentralización supone además distribuir determinadas atribuciones y responsabilidades con sus correspondientes recursos y controles.
Conviene distinguir ambas cosas antes de prometer reformas.
También debemos cuidarnos de otra tentación: crear nuevas estructuras administrativas cada vez que descubrimos que las existentes funcionan deficientemente.
La multiplicación de organismos no garantiza mayor capacidad de gobierno.
Puede ocurrir justamente lo contrario.
Si varias instituciones reclaman competencia sobre una misma materia, el ciudadano termina sin saber a cuál acudir. Y cuando la responsabilidad está demasiado repartida, resulta extraordinariamente difícil determinar quién debe responder por una decisión que no se tomó.
Santiago y Verón–Punta Cana nos ofrecen la oportunidad de examinar ese problema desde dos experiencias diferentes.
En una ciudad existen instrumentos aprobados cuya relación con nuevas propuestas provoca controversias.
En la otra, la necesidad de ordenar el crecimiento enfrenta intereses y expectativas que deben procesarse mediante procedimientos institucionales claros.
Ambas situaciones requieren conocimiento técnico, participación local y autoridad pública.
Pero también una definición precisa de quién decide.
No basta con que una comunidad formule aspiraciones legítimas. Hay que establecer cuáles instituciones pueden convertirlas en decisiones ejecutables, cómo se financian y quién responderá por sus resultados.
Aquí recuerdo un viejo problema de nuestra administración pública: a menudo conocemos mejor el procedimiento para solicitar una obra que el mecanismo mediante el cual esa obra llegará efectivamente a realizarse.
La distancia entre ambos puede consumir años.
Y los territorios continúan creciendo mientras los expedientes circulan.
Por eso me parece que la regionalización merece salir del terreno de las grandes declaraciones y convertirse en una práctica administrativa reconocible.
Sería un buen comienzo que pudiéramos conocer con claridad qué inversiones corresponden a cada región, cuáles instituciones las ejecutan y cómo se relacionan con las prioridades establecidas localmente.
También ayudaría que las oficinas territoriales de diferentes ministerios utilizaran una misma organización regional, compartieran información comparable y dispusieran de mecanismos estables para resolver asuntos de competencia conjunta.
Después podríamos examinar qué atribuciones adicionales convendría distribuir, cuáles recursos necesitarían y qué controles garantizarían su buen uso.
No hace falta resolver de una vez toda la arquitectura territorial del Estado.
Pero tampoco podemos seguir aplazando lo que la ley ya permite comenzar.
Santo Domingo seguirá siendo la capital y desempeñará las funciones nacionales que le corresponden. Su importancia no disminuye porque Santiago, el Nordeste, el Sur, el Este o las regiones fronterizas desarrollen mayores capacidades de iniciativa y administración.
Al contrario, una capital que no tenga que ocuparse de tantas decisiones ordinarias podrá concentrarse mejor en aquellas responsabilidades que solamente el Gobierno nacional puede asumir.
El país ha invertido durante generaciones en conectar sus territorios mediante carreteras, puertos, aeropuertos, comunicaciones y redes de servicios.
Ahora necesita conseguir que las instituciones aprovechen esa integración.
En Santiago y Verón–Punta Cana se están discutiendo problemas que pronto veremos reproducirse, con características propias, en otros lugares del país.
Podemos esperar a que cada dificultad se convierta en crisis y entonces enviar una comisión desde la capital.
O podemos comenzar a organizar de otra manera las capacidades que ya existen en las regiones.
La segunda opción exige más trabajo institucional, pero permitiría atender los problemas antes de que adquieran dimensiones difíciles de manejar.
Las regiones no están esperando a que alguien les autorice desarrollarse.
Ya lo están haciendo.
Lo que necesitan es que la organización del Estado esté a la altura de ese desarrollo.
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