Luego de tres intentos fallidos en más de un decenio de comisiones oficiales encargadas de consensuar un proyecto de ley de revisión del Código de Trabajo, el Senado de la República aprobó la pasada semana en primera lectura el proyecto de ley de modificación a la Ley 16-92 que la Comisión de Revisión y Modernización del Código de Trabajo, designada por el Poder Ejecutivo mediante decreto el pasado año 2024, depositó en el Congreso Nacional, una vez agotó el proceso de discusión y consulta tripartita.
Si bien comparada con las dos iniciativas de reforma anteriores, la actual es minimalista, centrada principalmente en los asuntos procedimentales a cargo de los tribunales laborales. como era de esperar, la reacción del empresariado fue inmediata y resuelta: el proyecto aprobado “representa un retroceso, “lejos de modernizar nuestro marco normativo”, pues el mismo “desconoce importantes acuerdos alcanzados tras años de trabajo en el marco del diálogo tripartito y no refleja los principios de equilibrio y sostenibilidad que el país requiere”.
De acuerdo al CONEP, el Proyecto aumenta significativamente los costos laborales, sin considerar la realidad de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPyMES)”, desincentivan la creación de nuevos empleos formales, en un contexto en que la informalidad (…), al tiempo que atenta con los esfuerzos de formalizar las empresas”, y “sobrecargan los procesos judiciales, generando mayor incertidumbre jurídica y debilitando el clima de inversión necesario para atraer capital nacional y extranjero.
En este artículo mostramos que, al igual que las iniciativas anteriores, el contenido o alcance de la reforma laboral actualmente en curso, la metodología, el mecanismo de discusión y concertación y el contenido de las propuestas en torno a la misma que se han planteado se restringe a acuerdos de modificación al Código de Trabajo en el marco de un Diálogo Tripartito empresarios-sindicalistas-Gobierno, motorizado por la cúpula empresarial y centrado en flexibilizar la legislación laboral, vía el recorte del auxilio de cesantía, la flexibilización de las jornadas laborales y la simplificación de los procedimientos judiciales en materia de trabajo.
En lugar de contribuir a la inclusión económica y social mejorando la generación de empleos formales, la calidad de los mismos y las condiciones del trabajo, incluidas las remuneraciones al trabajo y la productividad de la fuerza laboral, las modificaciones al Código de Trabajo propuestas por la cúpula empresarial de ser introducidas afectarían a la baja los ingresos laborales de los trabajadores y su productividad y estabilidad en el empleo, y estimularían el trabajo informal que se ejerce como opción de mayor ingreso frente a los bajos salarios del sector formal.
Los antecedentes del actual proceso de reforma al Código de Trabajo
Desde principios de la primera década del siglo actual, a partir de la discusión y dilatada negociación para la implementación del régimen contributivo de la ley 87-01 de la Seguridad Social, ha sido una reclamación persistente del sector empresarial la necesidad de introducir modificaciones al vigente Código de Trabajo.
Desde ese entonces, los dirigentes y voceros de las organizaciones del sector empresarial vienen repitiendo como mantra que la rigidez de la legislación laboral y los costos laborales son la principal causa de la baja generación de empleos formales y, por consiguiente, de la alta informalidad en el mercado laboral dominicano, de los bajos salarios y de la persistencia de los relativos altos niveles de pobreza con alto crecimiento económico en la sociedad dominicana.
Con el retardado inicio en 2007 del régimen contributivo de la Seguridad Social, y posteriormente, a propósito del proceso de discusión y concertación de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) la cúpula empresarial, vía el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) y la Confederación Patronal de la República Dominicana (COPARDOM), arreció su ofensiva a favor de la reforma al Código de Trabajo, logrando que esta reivindicación empresarial, y muy particularmente la modificación del régimen de cesantía, se incorporara en la Ley 1-12 de dicha END como compromiso del Estado dominicano, con la ausencia de propuestas por parte de las organizaciones sindicales. En esta Ley quedó plasmado el punto de vista del empresariado sobre la orientación de la reforma, cuando manda en su artículo 31, párrafo 2, sobre las Reformas Asociadas al Tercer Eje lo siguiente:
“En un plazo mayor de 2 (dos) años, mediante el diálogo de los sectores estatal, laboral y empresarial y respetando los derechos adquiridos de los trabajadores, se decidirá sobre la conveniencia de modificar el sistema de cesantía, paralelamente a la creación de un seguro de desempleo mediante el diálogo de los sectores estatal, laboral y empresarial y respetando los derechos adquiridos de los trabajadores”.
Si bien los lineamientos de políticas contenidos en la END -además de las políticas macroeconómicas y productivas de impacto en el mercado laboral-, no sólo afectarían las regulaciones laborales y en particular la legislación laboral, sino que incluye un conjunto de líneas de acción directamente vinculadas con el funcionamiento del mercado laboral (políticas activas y pasivas relativas a la inserción laboral de jóvenes, mujeres, población adulta mayor, pobres y discapacitados, seguridad y protección social de los trabajadores y los pobres, educación, formación y capacitación continua para el trabajo), las reformas sobre las regulaciones del mercado laboral planteadas en la END y los compromisos adoptados por el Estado al respecto se restringen a “adecuar la legislación laboral, a fin de modificar las disposiciones que distorsionan los procedimientos judiciales y deterioran las buenas relaciones del sector laboral” y a modificar el régimen de cesantía dominicano.
Cumpliendo con el mandato de la Estrategia Nacional de Desarrollo, el Gobierno dominicano dio inicio en el año 2013 a un proceso de revisión y modificación del Código de Trabajo actualmente vigente, designando el 2 de octubre de ese año, mediante el decreto 286-13, la Comisión Especial para la Revisión y Actualización del Código de Trabajo –en adelante la Comisión- “con el propósito de revisar la normativa laboral vigente de cara a la presentación de propuestas al Poder Ejecutivo” (Art. 1).
Las razones que invoca el Gobierno en ese decreto para convocar a una revisión del Código son: a) adecuar la normativa a la necesidad de la creación de empleos formales; b) adecuar el Código a los cambios en el ordenamiento jurídico que se han producido desde 1992 (Constitución de 2010, Ley 86-01 de Seguridad Social, Tratado de Libre Comercio DR-CAFTA, entre otros); c) adecuar la normativa laboral a las normas internacionales del trabajo y recomendaciones de Naciones Unidas y de la Organización Internacional del Trabajo.
Con respecto a la primera razón que justifica dicho decreto, el principal argumento que sustenta la necesidad de una reforma laboral -contenido también en la END y en las propuestas de reforma del CONEP- es que los altos costos laborales no salariales, sobre todo el costo de despido -la cesantía y el preaviso- y una serie de rigideces de la normativa laboral en la contratación, en las jornadas y horario, y en asuntos de orden procedimentales en materia de administración de justicia laboral, elevan los costos de generación de empleos formales en el sector privado.
El proyecto de reforma actual
En la etapa actual en que se encuentra la discusión sobre el Proyecto de reforma hay dos cuestiones a dilucidar que son clave para entender la dinámica de las relaciones y estructuras de poder que impulsan y mueven el proceso de negociación: los argumentos que sustentan la reforma actualmente en proceso y las posturas de los actores principales del mercado laboral en torno a la misma, o sea, los empresarios, el Gobierno y la representación sindical de los trabajadores.
En la actualidad, si bien la cúpula de la dirigencia sindical “coincide” con los empresarios y el Gobierno en invocar la denominada “paz laboral” como importante logro de la sociedad dominicana -aludiendo a la inexistencia o escasa frecuencia de conflictos laborales que afecten la actividad productiva (huelgas, paros, etc.)-, y pese a que efectivamente el nivel de conflictividad en el ámbito laboral puede catalogarse desde los años 90 como de bajo perfil, hay desacuerdos significativos y esporádicas confrontaciones entre esos actores principales del mercado laboral en torno a temas como el salario, el respecto a los derechos a la sindicalización, la legislación laboral, entre otras temáticas, aunque en un escenario muy distante del pronosticado en 1992 por el entonces vicepresidente del CONEP, al afirmar que “la aprobación del nuevo Código de Trabajo cercenaría las buenas relaciones obrero-patronales y estimularía la desaparición de las zonas francas”.
Para el CONEP y COPARDOM, las causas principales (“el caldo de cultivo”) de la falla del modelo económico para generar suficientes empleo formales son “La rigidez del régimen laboral de la República Dominicana y el pobre desempeño de su institucionalidad, caracterizada por las altas cargas laborales, las cuales ascienden a 65%, siendo la más alta de toda América Latina; un sistema de jornadas laborales arcaico; el salario mínimo y las prestaciones sociales están fijadas en niveles incosteables para las microempresas que las fuerzan a la elusión; y un procedimiento judicial que actúa en perjuicio del capital de trabajo de las empresas, y que beneficia más a las mafias de abogados que a los trabajadores…”.
Esta apreciación del CONEP sobre las causas de la insuficiente generación de empleos formales constituye el centro de la visión del sector empresarial sobre el funcionamiento del mercado de trabajo dominicano, y de sus preocupaciones sobre la legislación laboral actualmente vigente, y es basamento del conjunto de propuestas que promueven por diferentes medios, y que formalmente presentaron y defendieron en la Comisión y han continudo haciéndolo en el diálogo tripartito actualmente en proceso. Esto lo expresa tácitamente el CONEP al concluir que:
“Ha quedado ampliamente demostrado que la actual legislación laboral impone elevadas cargas económicas a las empresas, limitando el espíritu emprendedor y obligando a miles de negocios a vivir en la informalidad, además de dar cabida y crear las condiciones para abusos procesales que hacen desaparecer a miles de pequeñas y microempresas por la acción inescrupulosa de abogados y alguaciles”.
De otro lado, sin una clara y bien informada visión estratégica de intervención en el debate sobre la reforma laboral, sino más bien de manera reactiva y autodefensiva, las organizaciones de trabajadores se han limitado, con la asesoría y ayuda técnica de expertos especialistas en derecho laboral, a un conjunto de propuestas que en general se orientan a preservar los derechos laborales contenidos en el Código de Trabajo actual. Son sobre todo contrapropuestas para contrarrestar las que presenta la cúpula empresarial. No están articuladas en una visión estratégica que cuestione profundamente las debilidades del modelo de desarrollo dominicano y del mercado de trabajo dominicano para incorporar a los trabajadores en el progreso. No se incluyen propuestas sobre dimensiones y aspectos del trabajo que son de primer orden para los trabajadores, como son la salud y seguridad en el trabajo y la arquitectura institucional del sector laboral.
En el actual proyecto de ley aprobado por el Senado se propone la modificación de109 artículos y principios, 69 de los cuales (el 63 %), correspondientes a los artículos que regulan la organización y competencia de los tribunales de trabajo (artículos 467 al 724), contienen las modificaciones más “profundas” y amplias, de acuerdo a las conclusiones de una consultoría uspiciada por la fundación Friedrich Ebert[1].
Con respecto a las modificaciones a los asuntos procedimentales de los juzgados de trabajo, en este análisis se sostiene que “En sentido general, la propuesta de modificación del procedimiento transforma por completo la esencia del procedimiento laboral vigente, elevando todos los plazos, aumentando excesivamente las posibilidades de ordenar prórrogas, sobrecargando el juzgado de trabajo y arrasando con conquistas tan importantes como el duplo para la suspensión de las sentencias, de igual modo, colocando exigencias a la ejecución de la sentencia que junto a la ley de fuerza pública constituyen más bien un incentivo al incumplimiento de las obligaciones que pudieren tener los/as empleadores/as frente a los/as trabajadores/as”.
En relación con los reclamos de los empresarios en el sentido de que las empresas deben ser protegidas, de que la cesantía debe ser eliminada y de que los derechos de los trabajadores/as es una carga muy pesada, se aprecia que “Estos reclamos no se corresponden a la realidad dominicana que ha sido calificada como la economía que más crece en la región, en donde el turismo, la inversión extranjera, las recaudaciones fiscales y aduanales han aumentado significativamente los últimos cuatro (4) años”.
En la entrega siguiente de este artículo mostraremos evidencias que no confirman, sino que más bien refutan, los datos y argumentos del CONEP respecto a los altos costos de la mano de obra (“sobre costos laborales”) en República Dominicana, en especial la cesantía, sin lugar a dudas, uno de los temas más controvertidos en las relaciones laborales en República Dominicana, considerada por el CONEP como el más gravoso u oneroso "pasivo laboral” para los empresarios.
[1] Reyes Núñez, Odri, El proyecto de reforma al Código de Trabajo dominicano 2024: ¿Protección para trabajadoras y trabajadores o reducción de derechos laborales? Fundación Friedrich Ebert, octubre 2024
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