En diciembre pasado fue sometido al Congreso Nacional el proyecto de ley sobre la fusión del Ministerio de Educación (MINERD) y el Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (MESCYT). Dicha iniciativa surgió al amparo de la propuesta de la necesaria reforma fiscal impulsada por el gobierno del presidente Luis Abinader al inicio de su segundo mandato a partir de agosto de 2024. El racional explícito de la reforma era la reducción déficit fiscal y mejorar la capacidad recaudatoria del estado y con ello su posición fiscal en sentido general.
La novedad de la reforma con respecto a otras experiencias similares de años anteriores fue un argumento de reducción del tamaño del Estado eliminando, suprimiendo y fusionando entidades que, de algún modo, se solapaban en funciones. La reforma fue retirada, pero varios de sus componentes se han venido implementando entre ellos, la fusión de algunos ministerios como el de Economía, Planificación y Desarrollo con el de Hacienda. En este punto, existe un amplio consenso técnico sobre la necesidad de una reforma fiscal que no sólo mejore la posición recaudatoria del Estado, sino que se oriente como eje de una política de desarrollo productivo y que como parte de ello, se impulse la reducción del tamaño del Estado. En el caso del Ministerio de Hacienda y Economía era una propuesta que ya tenía varios años de diálogo. En otras palabras, de no entrar en juego la propuesta de reforma fiscal en el segundo semestre de 2024, no se estaría hablando de la fusión MINERD-MESCYT.
A través del Decreto 580-24 se creó una Comisión para discutir y proponer el contenido de la fusión de los dos ministerios, bajo dos racionalidades relativamente claras y relacionadas: 1) que la educación era una sola y que bajo un único ministerio sería previsible una mejor coordinación del sistema y 2) que dominicana era un caso excepcional con un ministerio de educación superior, ciencia y tecnología (CTI). Ambos racionales han sido alimentado por la necesidad colectiva, expresada por actores de la sociedad civil y del sector privado, de mejorar drásticamente los resultados obtenidos por el país en materia de calidad educativa, luego de poco más de una década de aplicación del 4%. ¿Se puede racionalizar la aplicación del 4% y hacerla extensible al conjunto de la educación superior, la investigación y la ciencia? Por supuesto, pero esto requiere de unos consensos básicos sobre lo que se espera del sistema y de los instrumentos y mecanismos para lograrlo y evaluarlo.
Con respecto al primer racional, la educación como una sola, si la pensamos como una abstracción genérica es posible que así sea, pero cuando se piensa en la educación por las competencias que se desarrollan en cada nivel y su grado de cercanía con el mercado, entonces, claramente la educación no es una sola. La discusión técnica sobre esto es sumamente amplia y valdría la pena un recorrido por los estudios realizados por el Instituto Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC) de la UNESCO, como parte de buen debate sobre este punto. Por ahora, baste una diferencia elemental considerando aspectos sociales y económicos.
Desde el lado de la educación pre-universitaria tenemos una cuestión de derechos sociales consagrados en la mayoría de las constituciones y leyes de educación a nivel internacional, reconociendo la responsabilidad y papel de los estados en proveer educación y cuidados dignos a nuestros niñas, niños y adolescentes. Por el lado de la educación superior, nos enfrentamos una cuestión formación de talento profesional relacionada con el mercado laboral y la demanda de conocimiento científico y tecnológico de los distintos sectores de la economía (capital humano, conocimiento científico y transferencia tecnológica). Baste con examinar los retornos mincerianos (el incremento porcentual en los ingresos debido a un año adicional de educación) de la educación pre-universitaria y universitaria dominicana, realizados por organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para comprender qué la educación, no es una sola.
En otras palabras, los retornos mincerianos de un año adicional de educación universitaria en el mercado laboral dominicano pueden ser ocho veces mayor que el genera un año adicional de educación primaria o secundaria. De modo que el retorno medio de ingresos por hora de trabajo de un año adicional de educación primara es del 2.3%, el de educación secundaria es del 4.3% y el de la educación superior es del 18.6%. Esto parcialmente explica el crecimiento de la oferta institucional de educación superior en el país.
Ahora bien, la educación superior y en concreto las universidades, cumplen otras funciones además de suplir con capital humano al mercado laboral. En el ámbito de los países de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico), entre un 60-70% de la ciencia (medida en términos de outputs: artículos científicos, propiedad intelectual como patentes, etc.), se relaciona con las universidades, incluyendo iniciativas cooperativas público-privadas en materia de Investigación y Desarrollo (I+D) e innovación. Por tanto, las universidades no sólo son actores en la formación del talento, sino componentes centrales de los sistemas nacionales de innovación (SNI).
Tomando en cuenta estas consideraciones más amplias, el proyecto de ley sometido en diciembre pasado está muy lejos de abordar y proponer una fusión que responda a los desafíos de la sociedad dominicana en materia de formación del talento, desarrollo científico y tecnológico y acumulación de capacidades para la competitividad y el desarrollo productivo. Una lectura superficial muestra una apuesta sin compromisos firmes con la ciencia y la innovación en un derrotero que apuesta por la fusión pura y simple.
De hecho, en el espíritu del Decreto 580-24, actores como la Asociación Dominicana de Rectores de Universidades (ADRU), trabajaron por meses en propuestas alternativas como una Ley General de Educación y Ciencia, que también fue presentada a actores de la sociedad civil y del sector privado. Esta propuesta con sus limitaciones pudo servir como insumo para un dialogo más sosegado, amplio y fundamentado que salvaba la fusión y generaba un compromiso con la ciencia y la innovación, a la luz del mandato constitucional (art. 63 numerales 9 y10), de fomentar la investigación, la CTI. Dicha propuesta tendía un puente entre el Decreto 580 y la necesidad de un proceso de discusión fundamentado que favoreciera la fusión.
Con respecto al segundo racional, uno de los argumentos recurrentes a lo largo de este proceso, ha sido que contar con un Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología es un invento dominicano. Nadie está obligado a parecerse a nadie, pero resulta que países como Alemania (Ministerio Federal de Investigación, Tecnología y Espacio), España (Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades), Francia (Ministerio de Enseñanza Superior e Investigación) o Italia (Ministerio de Universidades e Investigación), sólo por mencionar algunos en el ámbito de la OECD, poseen estructuras institucionales que articulan de forma muy cercana la educación superior con la política científica y tecnológica. La razón directa y simple de esto es fortalecer la articulación de los SNI desde las lógica de modelos triple-hélice que fomentan la articulación público-privada-universidad. Cuando ha surgido el contraargumento de que países como Brasil, Colombia, Chile o México, regulan la educación superior junto con la educación pre-universitaria, la respuesta directa y simple es que esos países hermanos, cuentan por separado con Ministerios de CTI. Una vez más el problema no es la fusión, sino qué hacer con la CTI a la luz de los retos nacionales en materia de innovación y desarrollo productivo y del mandato constitucional al respecto.
La conclusión en este punto es que no existe un único modelo y todo depende de las condiciones y expectativas de cada país con respecto a los resultados e impactos esperados de sus modelos y sistemas educativos. La fusión es factible bajo un ministerio con funciones claramente diferenciadas y explícitas en materia de CTI y considerando la especificidades de los distintos niveles educativos, dado que se argumenta que la educación es una sola. Ergo, la cuestión de fondo es considerar que además de la formación de talento, en cualquier país o sistema, las universidades son actores claves de los SNI, por sus misiones en investigación, extensión y vinculación.
Por tanto, la inquietud que deja en el aire la propuesta de fusión sometida es qué pasará con el órgano dominicano de política científica y tecnológica y la respuesta simple y directa es que simplemente, la propuesta sometida no cuenta con una mínimamente convincente, ni alineada con los desafíos nacionales en CTI o con el mandato constitucional de promover la investigación y la ciencia articulada a los desafíos del desarrollo nacional. ¿Qué pasará con las políticas de innovación y desarrollo productivo sin un marco institucional en que descansen las políticas científico-tecnológicas? Por supuesto, sería genial contar con un organismo nacional del más alto nivel político en materia de CTI, pero eso no está planteado en la reforma sometida. Dado el dado el racional de la reducción del gasto público y del tamaño del Estado, no tendría sentido crear un ministerio de CTI, cuando ya se cuenta con un organismo nacional como el MESCYT.
¿Quién gana y pierde con la fusión tal como fue sometida en diciembre pasado? Pierde claramente el incipiente SNI dominicano. Pierde la posición de las universidades dominicanas que han hecho un esfuerzo por ir más allá del modelo docentista, el cual se vería profundizado bajo la lógica de gobernanza del MINERD, que ya está desbordado por los retos y desafíos de la educación pre-universitaria. Gana el modelo estático de educación superior, centrado en la docencia al margen de la investigación, la extensión y la vinculación, un modelo desarticulado de los procesos de producción y transferencia tecnológica y de los sectores productivos.
La ausencia las funciones universitarias de investigación-extensión-vinculación del proyecto de ley, debería alamar a las universidades y a los sectores productivos. Esto sin considerar la curva de aprendizaje que se requeriría desde el MINERD sólo para la gobernanza del sistema de educación superior. El problema no es la fusión, sino la forma como ha sido planteada. Particularmente, genera disonancia cognitiva cuando se piensa en los desafíos de la nueva economía en sectores como la inteligencia artificial, la industria de semiconductores o la biotecnología y lo contradictorio que luce el esfuerzo de desarticulación del organismo nacional de CTI, cuando más se necesita para abordar los grandes retos y desafíos nacionales en materia de desarrollo productivo, productividad e innovación.
Para concluir, confío en el buen juicio, en el sentido común de nuestros dirigentes políticos y lideres universitarios, para que este proceso se sustente en la construcción de un consenso real y fundamentado, que pondere si tiene sentido o no la fusión desde el punto de vista del interés nacional y de las disposiciones de la Carta Magna. Mientras, soy de la idea que en el corto y mediano plazo y dado que no parece que crearía un ministerio o agencia de CTI, la fusión como está planteada puede dar lugar a un salto al vacío en el sistema. Los hechos y la historia pondrán todo en su lugar. El problema no es la fusión, sino como está planteada.
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