El INABIE que encontró Víctor Castro

No se puede juzgar una gestión solo por las regularizaciones que tuvo que hacer, sin mirar primero el desorden que recibió.

Como regla, los auditores no siempre toman en cuenta que hay instituciones que no se reciben: se rescatan. Es lo que ocurre cuando un funcionario llega a un organismo público y encuentra expedientes dispersos, contratos vencidos o vigentes sin las firmas correspondientes, libramientos acumulados, archivos desordenados, procesos inconclusos, deudas arrastradas desde 2019, registros de inventario inexistentes y hasta pérdidas millonarias asociadas a productos escolares inapropiados, abandonados y deteriorándose en los almacenes.

En escenarios así, la auditoría posterior corre el riesgo de confundir la regularización con la falta y de presentar como irregularidad nacida en la nueva gestión aquello que, en realidad, fue el esfuerzo por encajar dentro de la normativa vigente un descalabro institucional heredado. Más aún cuando los órganos de control no aparecieron con la misma diligencia mientras el desorden alcanzaba su mayor expresión y el escándalo mediático tocaba las puertas del propio presidente de la República.

Por eso, quienes recibieron con avidez lobuna la auditoría publicada por la Cámara de Cuentas sobre las gestiones del INABIE correspondientes al período comprendido entre el 16 de agosto de 2020 y el 30 de junio de 2022 —de los cuales apenas unos siete meses corresponden a la gestión de Víctor Castro— deberían ponderar esta realidad con mayor rigor. No para lavar culpas ni encubrir responsabilidades, sino para edificar mejor a la ciudadanía y distinguir, con honestidad, entre el desorden heredado, la regularización emprendida y la falta que verdaderamente pueda ser imputada.

El señor Castro no llegó a una institución funcionando con normalidad administrativa. Su equipo encontró una estructura con procesos clave no identificados, procedimientos no documentados, políticas inexistentes o dispersas, archivos financieros que ameritaban reconstrucción total y más de dos mil libramientos acumulados en condiciones precarias, por un valor que, según un primer recuento, sumaba miles de millones de pesos. ¿Qué hacían esas órdenes de pago tiradas en el piso de la oficina del director financiero, sin orden ni clasificación alguna? ¿Cumplían cabalmente con todos los requisitos, desde la firma de los contratos y su depuración jurídica hasta la comprobación confiable de las raciones entregadas, conduces veraces y revisión interna? Todo indica que no. Los errores en contratos, conduces, pólizas, impuestos, documentos financieros, registros de beneficiarios y soportes básicos de pago se contaban por cientos.

¿Estamos ante un cuadro que describe una institución ordenada o, más bien, ante una verdadera emergencia administrativa?

Basta recordar que, en el Departamento de Compras y Contrataciones, apenas tres personas dominaban técnicamente el Portal Transaccional. Según el diagnóstico interno, ninguno de los colaboradores tenía dominio suficiente del marco regulatorio de compras públicas, incluyendo la entonces vigente Ley 340-06, su Reglamento de Aplicación, las resoluciones, guías y documentos estándar del órgano rector. Tampoco existía capacidad institucional suficiente para instrumentar procesos, redactar pliegos, preparar términos de referencia, elaborar dictámenes, motivar resoluciones o producir actos administrativos con la debida consistencia técnica y jurídica.

Los archivos físicos y digitales estaban lejos de una organización mínima, y la documentación no seguía una numeración lógica ni una secuencia verificable. Lejos de encontrar espacios adecuados para conservar expedientes, los nuevos servidores enfrentaron el problema mayor de informaciones clave faltantes, dispersas o incompletas.

Había que subsanar situaciones inverosímiles, pero ¿cómo hacerlo cuando los datos de los procesos de 2021 aparecían fragmentados o inexistentes y la situación era todavía más grave respecto de la documentación necesaria para enderezar los entuertos acumulados en 2020 y 2019? En muchos casos, para localizar una compra menor, una comparación de precios o una contratación directa, era necesario rastrear la información desde cero.

La gestión de compras y contrataciones mostraba una fragilidad preocupante. Los documentos base no siempre se estructuraban conforme a la normativa vigente; faltaba claridad en especificaciones técnicas, criterios de evaluación y adjudicación; las solicitudes de compras estaban mal elaboradas; las fichas técnicas carecían de descripciones suficientes; y los informes de evaluación, en no pocas ocasiones, no contenían conclusiones ni motivación adecuada. De hecho, sabemos que este departamento clave fue gestionado, como el jurídico, fuera de la institución.

A ese desorden documental se sumaba un problema tecnológico y operativo de gran impacto. La configuración de los procesos en el Portal Transaccional no siempre coincidía con los pliegos y, en algunos casos, el documento base establecía participación por lotes, pero el Portal se configuraba por cantidades generales. En otros, procesos dirigidos a MiPymes quedaban abiertos a empresas generales. Hubo procesos que colapsaron por la cantidad de ofertas presentadas, contratos no enlazados al Sistema de Trámites Regulados y Estructurados y órdenes de compra sin cierre desde años anteriores.

Frente a ese cuadro, el esfuerzo de reconstrucción recayó en un pequeño grupo no mayor de diez personas, encabezado por Víctor Castro, quien prácticamente trasladó su centro de trabajo al quinto piso del edificio del INABIE. Con jornadas extendidas hasta la medianoche, el equipo comenzó a ordenar archivos, revisar contratos, depurar expedientes, consultar a la Contraloría General de la República, coordinar con la Dirección General de Contrataciones Públicas, corregir actas, revisar notificaciones, validar facturas, identificar pagos pendientes, regularizar procesos y evitar que el Programa de Alimentación Escolar colapsara.

Muchas de las observaciones que hoy se presentan como actos deliberados de una gestión determinada tienen raíces en procesos anteriores mal diseñados, mal instrumentados o deficientemente documentados. Esto no significa que todo lo hecho después haya sido perfecto. Significa que no se puede analizar una regularización sin conocer el caos que la hizo necesaria.

La gestión entrante debía enfrentar simultáneamente tres exigencias: cumplir la ley, pagar deudas acumuladas y evitar la interrupción del servicio alimentario. Resolver una sola de esas dimensiones ya era difícil. Resolver las tres en medio de la situación descrita era una tarea de enorme complejidad técnica y práctica.

Por ello no deberían sorprender las consultas a los órganos rectores, las actas de regularización, las asignaciones provisionales, la reconstrucción documental, los precios retroactivos, las correcciones de expedientes, las adendas, las adjudicaciones a suplidores provisionales y las medidas adoptadas para nuevos procesos. Todo ello desembocó en procesos regionales, fortalecimiento de la lotificación, mejores criterios de evaluación, incorporación de debida diligencia, participación de oficiales de cumplimiento, transmisión en vivo de aperturas de sobres, organización de expedientes y controles más estrictos para evitar la repetición de prácticas heredadas, entre muchos otros logros.

Una crítica honesta debe reconocer el cuadro completo. Si hubo errores, deben ser señalados; si hubo faltas, deben ser corregidas; si existen responsabilidades individuales, deben establecerse. Pero no es serio ignorar la situación de partida ni juzgar las acciones de corrección como si hubieran surgido en una institución perfectamente ordenada, bajo una gestión que apenas había cumplido siete meses al cierre del período auditado.

Necesitamos controles rigurosos, sí, pero también análisis justos. La Cámara de Cuentas debe auditar, la prensa debe investigar con seriedad y los funcionarios deben responder por sus actos. Lo que nadie debería hacer es convertir las ruinas administrativas de una institución en prueba acusatoria automática contra quienes intentaron levantarla. En las próximas entregas examinaremos más de cerca algunos de los hallazgos más relevantes de la auditoría, sin perder de vista el marco de comprensión trazado en estos dos primeros artículos.