El derecho internacional atraviesa actualmente un período de crisis. Muchas certezas que durante décadas parecían formar parte del patrimonio común de la comunidad internacional están hoy siendo cuestionadas.
Son múltiples los factores que explican esta situación. Sería simplista atribuirla únicamente al aumento de las tensiones geopolíticas. Más bien, estas tensiones parecen ser la consecuencia de desarrollos científicos y tecnológicos de gran relevancia estratégica, que han transformado profundamente tanto los escenarios como los instrumentos de los conflictos. Este cambio de paradigma se confirma en episodios recientes, como el rescate de un piloto estadounidense en Irán, llevado a cabo mediante un despliegue técnico, logístico y humano de enorme envergadura —en términos de medios, personal y costos— que habría resultado impensable en guerras pasadas.
En este contexto, los organismos internacionales encuentran crecientes dificultades para desempeñar el papel que habían consolidado en las últimas décadas, durante las cuales se llegó incluso a pensar que la crisis de la Sociedad de Naciones había generado los anticuerpos necesarios para evitar su repetición.
Dado el carácter eminentemente geopolítico de estas dinámicas, cabría suponer que no afectan al ámbito del derecho internacional privado y que, al menos en este campo, los avances alcanzados permanecen sólidos. Esta impresión podría verse reforzada por la cautela con la que, en muchos casos, se han aplicado sanciones económicas en los últimos años.
Sin embargo, esta suposición no se sostiene a la luz de la experiencia. Un ejemplo significativo es el de las dificultades surgidas en Italia en relación con el reconocimiento de la validez de documentos públicos dominicanos.
Antes de abordar este caso, conviene establecer una premisa fundamental. Incluso antes de la globalización, la frecuencia con la que documentos jurídicos emitidos en un país deben producir efectos en otro ha aumentado de forma exponencial. Trámites como la inscripción en una universidad extranjera, la autorización para el viaje internacional de un menor, el otorgamiento de un poder o el reconocimiento en el exterior de una traducción jurada son hoy prácticas habituales.
Tradicionalmente, la validez de estos documentos en el extranjero se garantizaba mediante su legalización por parte de las representaciones diplomáticas. Sin embargo, este mecanismo dejó de ser adecuado ante el crecimiento tanto cuantitativo como cualitativo de la demanda. Ello condujo, en 1961, a la adopción de la Convención de La Haya sobre la Apostilla, destinada a simplificar y agilizar estos procedimientos.
La Convención supuso una importante innovación. En cada Estado parte —actualmente unos 130— se designan autoridades competentes, acreditadas ante la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado (HCCH), encargadas de emitir la denominada “apostilla”. Este certificado no valida el contenido del documento, sino que acredita la autenticidad de la firma, la calidad en que actúa el firmante y, en su caso, la identidad del sello o timbre que figura en el documento, conforme al ius loci, es decir al derecho interno del Estado de origen.
Italia y la República Dominicana son ambos Estados parte de la Convención, habiéndose adherido en 1990 y 2010, respectivamente.
A pesar de la aparente simplicidad de este sistema, en la práctica pueden surgir controversias que llevan incluso al rechazo de documentos por motivos estrictamente formales.
¿Cómo es posible?
Para ilustrarlo, puede considerarse el caso de un poder otorgado ante notario. Sin embargo, el problema es de carácter general, y se presenta cuando la firma cuya autenticidad debe certificarse no figura en la base de datos de la autoridad encargada de emitir la apostilla. En la República Dominicana, esta autoridad es el Ministerio de Relaciones Exteriores (MIREX).
En el caso de documentos notariales, la situación presenta una particularidad. La entidad que custodia el registro de firmas de los notarios es la Procuraduría General de la República (PGR). Por ello, el procedimiento se articula en dos etapas: en primer lugar, la PGR legaliza la firma del notario, incorporando al documento un código QR que contiene información relevante, como la naturaleza del acto y la identidad del notario y de las partes intervinientes; en segundo lugar, el MIREX emite la apostilla, certificando la firma del funcionario de la PGR.
El mecanismo es, en sí mismo, claro y funcional. Sin embargo, surge una divergencia en la interpretación de la Convención en lo que respecta a la identificación de la persona cuya firma es objeto de certificación en la apostilla.
En la práctica dominicana, la apostilla hace referencia al funcionario de la PGR cuya firma se certifica en la última etapa del procedimiento. No obstante, en algunos casos, notarios italianos han cuestionado la validez de este enfoque, sosteniendo que la apostilla debería referirse directamente al notario ante el cual se firmó el documento original.
El problema no sería especialmente relevante si se tratara de interpretaciones aisladas. Sin embargo, adquiere mayor alcance por dos razones. En primer lugar, esta posición goza del respaldo de la Oficina de Estudios Internacionales del Consejo Nacional del Notariado italiano. En segundo lugar, ignora la existencia de documentación oficial fácilmente accesible, en la que el propio MIREX confirma expresamente la conformidad del procedimiento con la Convención, la cual, conviene recordarlo, deja a los Estados un amplio margen de discrecionalidad en la organización de sus mecanismos internos de legalización.
A raíz de este respaldo institucional la cuestión adquiere una dimensión que trasciende lo meramente técnico y la sitúa en el plano diplomático. Los Estados parte de la Convención están obligados a aplicarla, salvo en casos de fraude, y su espíritu —especialmente en lo relativo a los aspectos formales— es claramente flexible. Resulta paradójico que esta flexibilidad haya sido reconocida por la jurisprudencia italiana, incluso en temas sensibles como la posibilidad de dispensar en ciertos casos la traducción al italiano, a nivel de la Corte de Casación, mientras que en la práctica cotidiana prevalecen interpretaciones más restrictivas. Por supuesto, los costos y los plazos de un eventual recurso judicial hacen que esta vía no sea viable en la mayoría de los casos.
Como diría Dante Alighieri, la evidente contradicción no consiente la coexistencia de ambas interpretaciones. Aplicando un criterio de razonabilidad, resulta poco plausible sostener que la República Dominicana haya emitido durante más de quince años apostillas sistemáticamente incorrectas. Por otra parte, el procedimiento en dos etapas adoptado en el país no solo es conocido por la HCCH, sino reconocido aunque no recomendado, y se encuentra también en otros ordenamientos de América Latina.
En cualquier caso, la situación requiere una solución. Ello es tanto más urgente si se considera la ausencia de alternativas viables para quienes necesitan hacer valer en Italia documentos de esta naturaleza. El recurso a los servicios notariales consulares italianos, además de estar limitado a los ciudadanos italianos, exige la inscripción en el registro AIRE, lo que restringe aún más su aplicabilidad.
El problema es, ante todo, de naturaleza diplomática. Es evidente que una de las interpretaciones en conflicto no se ajusta plenamente a la Convención. Las autoridades diplomáticas de ambos países han sido informadas, y es alentador constatar que tanto el anterior embajador italiano como funcionarios de la representación dominicana en Roma han mostrado sensibilidad hacia la cuestión. Esto abre la posibilidad de que el asunto sea elevado al Gobierno de los Países Bajos, en su calidad de depositario de la Convención.
No obstante, existe también una dimensión doctrinal que no debería ignorarse. Los colegios notariales tienen un interés directo en garantizar la seguridad jurídica y la fluidez en la circulación internacional de documentos. Sería deseable que sus órganos competentes abordaran esta cuestión en diálogo con la HCCH, con el objetivo de alcanzar una interpretación compartida que evite controversias innecesarias, en lugar de atrincherarse en posiciones rígidas o trasladar la responsabilidad exclusivamente a las autoridades gubernamentales.
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