Los subsidios energéticos no se limitan a las transferencias que los gobiernos destinan directamente a los consumidores. También incluyen ayudas a los combustibles, diferencias entre las tarifas y los costos reales del servicio, y otros mecanismos que pueden trasladar pérdidas a las empresas del sector o comprometer recursos públicos de manera indirecta.
Alfonso Blanco, director de Operaciones de Inter-American Dialogue, sostiene que el análisis de los subsidios debe abarcar tanto las transferencias visibles como los costos que permanecen fuera de las cuentas presupuestarias más evidentes.
“Cuando hablamos de subsidios, no hablemos únicamente de esas transferencias directas. Hablemos de todo el iceberg, la parte visible y la parte que está abajo”, planteó Blanco, al agregar que el costo de los subsidios no siempre se registra como una transferencia directa del Gobierno. En ocasiones, las empresas que participan en la cadena energética absorben parte de las diferencias entre los precios que cobran y los costos reales de abastecer el servicio.
“Una empresa distribuidora que no recupera sus costos mediante las tarifas, por ejemplo, puede aplazar inversiones, reducir gastos de mantenimiento o acumular ineficiencias operativas”, dijo, al citar que el costo no desaparece por el hecho de que no figure inmediatamente como un gasto presupuestario, ya que se puede manifestar en una menor calidad del servicio, necesidades adicionales de financiamiento o mayores requerimientos de inversión.
Para Blanco, la revisión debe comenzar por cuantificar el volumen total de recursos comprometidos mediante los distintos mecanismos de apoyo y determinar quién termina asumiendo el costo. “Un punto fundamental es ponerle un número a esto: cuánto es el monto total de lo que se está transfiriendo bajo distintos mecanismos”, afirmó.
Los grandes consumidores pueden recibir una mayor proporción de las ayudas
La distribución de los beneficios es otro de los principales cuestionamientos a los subsidios generalizados. Cuando el Estado mantiene bajos los precios de la energía para todos los consumidores, quienes utilizan más electricidad o combustible pueden recibir una proporción mayor del apoyo, de acuerdo con Antonio Milanese, subsecretario de Eficiencia e Información Energética del Ministerio de Economía de Argentina.
Según explicó, Argentina llegó a un esquema en el que los usuarios pagaban alrededor del 20 % del costo de la energía, mientras el Estado asumía el 80 % restante.
El especialista sostuvo que uno de los principales motivos para intervenir en los subsidios es su carácter regresivo. “Los hogares de mayores ingresos suelen consumir más energía y, por tanto, pueden apropiarse de una mayor proporción de los beneficios cuando las ayudas dependen del consumo”, explicó.
“Los subsidios son tremendamente injustos de base”, afirmó Milanese al referirse a los esquemas generalizados que distribuyen los beneficios sin distinguir entre los niveles de ingreso.
A su juicio, una política concebida para abaratar un servicio puede terminar favoreciendo desproporcionadamente a quienes tienen mayor capacidad económica. “Hay que empezar a pensar en un poquito de justicia distributiva”, planteó.
El problema también tiene una dimensión política. Milanese explicó que las reducciones de subsidios pueden provocar una fuerte reacción entre sectores de ingresos medios y altos, que cuentan con mayores posibilidades de organizar reclamos, acceder a funcionarios o acudir a los tribunales.
Según el funcionario, la introducción de límites a las cantidades subsidiables explicó una parte importante de la reducción inicial de los subsidios energéticos argentinos.
Posteriormente, el Gobierno avanzó hacia una focalización más precisa mediante el cruce de registros administrativos. Milanese indicó que la informalidad, los errores en los registros y la falta de información sobre algunos hogares complicaron la identificación de los beneficiarios.
El funcionario señaló que estos problemas pueden generar dos tipos de errores: excluir a personas que necesitan la ayuda o mantener dentro del programa a consumidores que no cumplen los criterios.
El BID plantea revisar los subsidios y medir sus resultados
Para Augusto Bonzi, especialista en Energía del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la focalización no debe entenderse como una medida aislada, sino como parte de una política pública con reglas claras, mecanismos de evaluación y capacidad para adaptarse a las condiciones económicas.
Bonzi planteó que los subsidios deben contar con reglas predecibles y revisiones periódicas que permitan evaluar sus resultados más allá de la ejecución presupuestaria. Detalló que los Gobiernos deben analizar si las ayudas contribuyen a reducir la pobreza, cómo modifican los patrones de consumo y qué efectos producen sobre las finanzas públicas.
Bonzi también destacó la necesidad de que los programas puedan responder a situaciones extraordinarias, como aumentos abruptos de los precios energéticos o emergencias económicas.
“En esos casos, los gobiernos pueden necesitar ampliar temporalmente la protección a los consumidores. Sin embargo, una vez superada la crisis, deben existir mecanismos para que las ayudas regresen a sus parámetros ordinarios”.
El especialista consideró que una reforma técnicamente sólida necesita, además, legitimidad social. Para ello, la población debe conocer quién recibe los subsidios, cuánto cuestan, qué grupos estarán protegidos y cómo se utilizarán los recursos que se liberen mediante su revisión.
No todos los subsidios deben tener la misma duración
Otro de los aspectos destacados por Spnielli es la necesidad de diferenciar los subsidios estructurales de aquellos creados para responder a crisis específicas como conflictos geopolíticos, sequías, fenómenos meteorológicos que afectan la generación o aumentos abruptos de los precios de los hidrocarburos.
Aunque ambos instrumentos pueden recibir el nombre de subsidios, sus objetivos, duración y mecanismos de salida deberían ser diferentes. “Es muy distinto una necesidad estructural de proteger determinados segmentos que los shocks puntuales que pueden existir en determinados momentos”, explicó Spnielli.
La especialista señaló que los gobiernos deben diseñar herramientas capaces de responder a los shocks sin confundir esas intervenciones con los programas destinados a atender la pobreza energética de forma permanente.
No obstante, “esa previsibilidad tiene un costo económico cuando el Estado asume una parte creciente de los aumentos de precios. Por ello, las políticas deben encontrar un equilibrio entre proteger a los consumidores durante las crisis y evitar que las medidas excepcionales se conviertan en compromisos indefinidos”.
La reforma debe ser gradual, pero con objetivos claros
Blanco sostuvo que la prioridad debe ser conocer la dimensión total de los subsidios y determinar qué mecanismos generan mayores ineficiencias. Desde su perspectiva, no basta con mejorar las transferencias directas si se mantienen intactos los apoyos que distorsionan el funcionamiento de los mercados energéticos.
Spnielli añadió que cualquier reforma necesita instituciones capaces de sostenerla más allá de los cambios de funcionarios y gobiernos.
La focalización de las ayudas requiere información sobre los ingresos, las condiciones socioeconómicas y el consumo de los hogares. Sin embargo, disponer de bases de datos no garantiza que una reforma funcione. Lucía Spnielli, especialista senior de Energía del Banco Mundial, sostuvo que los gobiernos deben evaluar primero las capacidades de las instituciones encargadas de diseñar y ejecutar los programas.
“Las capacidades son básicas, pueden no estar, se pueden construir”, afirmó.
Spnielli explicó que los sistemas energéticos y las estructuras institucionales varían entre países.
“Algunos tienen empresas integradas que gestionan varias etapas del suministro eléctrico; otros separan la generación, la transmisión y la distribución. También existen diferencias importantes en la cantidad de empresas distribuidoras y en las competencias de las instituciones sociales”, detalló durante la XI Semana de la Energía.
Por esa razón, “una política de focalización no puede diseñarse únicamente desde la perspectiva del sector eléctrico. Necesita coordinación con las entidades que administran los programas sociales y manejan información sobre las condiciones de los hogares”.
La especialista distinguió tres elementos que deben funcionar de manera conjunta: las capacidades técnicas, el diálogo entre las instituciones y la gobernanza.
Compartir esta nota