Imagine una licitación pública en la que participan cinco empresas. Cinco oferentes, cinco propuestas y, aparentemente, cinco posibilidades reales de que el Estado obtenga mejores condiciones.
A primera vista, hay competencia.
Pero ¿qué ocurriría si esas empresas hubieran coordinado previamente sus actuaciones? ¿Si una supiera que será la ganadora, mientras las demás participan únicamente para crear la apariencia de competencia? ¿Si los precios, las condiciones o incluso la alternancia de los adjudicatarios hubiesen sido previamente acordados?
El procedimiento podría seguir pareciendo competitivo sobre el papel. El problema es que la competencia habría desaparecido antes de que comenzara la evaluación.
Ahí aparece uno de los riesgos más complejos de las contrataciones públicas: la colusión.
Cuando competir deja de ser competir
En términos sencillos, la colusión ocurre cuando competidores coordinan su comportamiento para alterar las condiciones normales de competencia. En el ámbito de las contrataciones públicas, esto puede traducirse en acuerdos destinados a manipular quién gana, a qué precio se presenta una oferta o cómo se distribuyen determinadas oportunidades de negocio.
La gravedad de estas conductas no reside únicamente en el acuerdo entre empresas. Cuando la contratación involucra recursos públicos, sus efectos pueden trasladarse directamente al Estado y, por esa vía, a la sociedad.
Una competencia manipulada puede impedir que la Administración obtenga las mejores condiciones posibles, limitar la participación efectiva de otros proveedores y afectar la eficiencia con la que se utilizan los fondos públicos.
Por eso, combatir la colusión no es simplemente proteger a las empresas que compiten entre sí. Es también proteger el interés público.
El número de ofertas no garantiza competencia
Uno de los desafíos más importantes consiste en entender que competencia y participación no son exactamente lo mismo.
Que un procedimiento reciba varias ofertas no significa, por sí solo, que exista competencia efectiva.
La verdadera pregunta es si los participantes están tomando sus decisiones de manera independiente.
Esto es particularmente relevante porque determinados comportamientos pueden adquirir significado cuando se observan como parte de un patrón. La alternancia reiterada entre determinados adjudicatarios, comportamientos de participación que se repiten, ofertas con características inusualmente similares o determinadas conductas posteriores a la presentación de propuestas pueden constituir señales que ameriten un análisis más profundo.
Pero aquí conviene hacer una precisión fundamental: un indicio no equivale automáticamente a una prueba de colusión.
Una similitud de precios, por ejemplo, puede tener explicaciones legítimas. Lo mismo puede ocurrir con la participación reiterada de determinados proveedores en un mercado.
La detección de posibles prácticas colusorias exige analizar el conjunto de circunstancias y contar con las garantías necesarias para distinguir entre una conducta legítima y una conducta concertada.
Precisamente por eso, la lucha contra la colusión requiere algo más que sospechas: requiere información, análisis, coordinación institucional y debido proceso.
Una declaración que cambia las reglas
La Ley núm. 47-25 incorpora expresamente esta preocupación.
El artículo 108 establece que la oferta económica debe incluir una declaración jurada o certificación de “oferta libre de colusión”, mediante la cual el oferente certifica que la propuesta presentada es auténtica, ha sido realizada de buena fe y con intención de aceptar la adjudicación, y que se encuentra libre de cualquier conducta o práctica colusoria.
La incorporación de esta declaración representa una herramienta preventiva importante.
El mensaje jurídico es claro: participar en una contratación pública implica no solamente presentar una oferta, sino hacerlo bajo una afirmación expresa de que esa oferta no forma parte de una conducta concertada.
ProCompetencia ha señalado que esta disposición recoge recomendaciones técnicas formuladas para fortalecer la prevención de prácticas anticompetitivas en las contrataciones públicas. La institución también destacó que la Ley 47-25 mantiene la libre competencia como uno de sus principios rectores.
Sin embargo, una declaración jurada no puede ser entendida como una solución aislada.
La prevención efectiva requiere que el sistema pueda identificar comportamientos que contradigan aquello que el oferente ha declarado.
De la declaración a la detección
Aquí comienza una de las transformaciones más interesantes que plantea el nuevo régimen.
La lucha contra la colusión no puede descansar exclusivamente en la revisión individual de un expediente. También exige capacidad para observar el comportamiento de los participantes a través del tiempo.
Una contratación puede parecer perfectamente regular cuando se observa de manera aislada.
Pero al analizar múltiples procedimientos pueden aparecer patrones.
¿Son siempre los mismos proveedores los que participan?
¿Se repiten determinadas combinaciones de empresas?
¿Los adjudicatarios se alternan de manera sistemática?
¿Existen comportamientos que se repiten en diferentes procedimientos?
¿Hay circunstancias que, observadas en conjunto, merecen una explicación?
Estas preguntas no constituyen por sí mismas una acusación. Constituyen preguntas de análisis.
Y precisamente ahí adquiere relevancia el uso de herramientas de detección y análisis de datos.
ProCompetencia informó que el 12 de enero de 2026 emitió un informe público de recomendaciones sobre la aplicación de la Ley 47-25 en los procesos de detección de colusión y que dicho informe fue remitido a la Dirección General de Contrataciones Públicas.
Esto revela algo importante: la prevención de la colusión está dejando de ser una preocupación puramente conceptual para convertirse en un componente concreto de la implementación del nuevo régimen de contrataciones públicas.
Dos instituciones, una misma preocupación
La colusión se encuentra en la intersección entre contratación pública y derecho de la competencia.
Por un lado, la Dirección General de Contrataciones Públicas conoce el funcionamiento del sistema de compras: sus procedimientos, participantes, ofertas, adjudicaciones y reglas.
Por otro, ProCompetencia tiene atribuciones vinculadas con la defensa de la libre competencia y las prácticas anticompetitivas.
La cooperación entre ambas perspectivas resulta especialmente relevante porque una contratación pública puede ser jurídicamente correcta en su estructura formal y, aun así, requerir un análisis desde la óptica de la competencia.
La Ley 47-25 reconoce expresamente las prácticas colusorias dentro de su marco conceptual y establece mecanismos para prevenirlas y enfrentarlas. Su artículo 116 contempla la exclusión de oferentes por prácticas prohibidas, incluyendo las licitaciones colusorias sancionadas conforme a la legislación de defensa de la competencia.
La nueva regulación, por tanto, no mira la competencia como un elemento accesorio de la contratación. La incorpora como una condición necesaria para que el procedimiento cumpla verdaderamente su finalidad.
El reto no es solamente detectar; es probar
Hay un punto que merece especial atención.
Combatir la colusión no significa convertir cualquier comportamiento inusual en una infracción.
La Administración debe distinguir entre una señal de alerta y una conducta efectivamente acreditada.
Esto es especialmente importante porque una decisión de exclusión o sanción puede tener consecuencias significativas para un proveedor.
Por ello, la lucha contra las prácticas colusorias debe convivir con garantías fundamentales: legalidad, objetividad, motivación, derecho de defensa y debido proceso.
La propia Ley 47-25 incorpora el debido proceso administrativo entre sus principios rectores y establece mecanismos específicos para la exclusión de oferentes por prácticas prohibidas.
En otras palabras, la lucha contra la colusión debe ser firme, pero también jurídicamente rigurosa.
No se trata de sospechar más. Se trata de investigar mejor.
La pregunta que queda sobre la mesa
La entrada en vigor de la Ley 47-25 y de su Reglamento de Aplicación, aprobado mediante el Decreto núm. 52-26, abre una nueva etapa para las contrataciones públicas. La Dirección General de Contrataciones Públicas ha establecido una implementación progresiva del nuevo régimen y ha desarrollado manuales y herramientas para su aplicación.
Dentro de esa transformación, la colusión plantea una pregunta que va mucho más allá de una declaración incorporada en el Sobre B:
¿Cómo sabemos que quienes participan en una licitación están realmente compitiendo?
La respuesta no estará únicamente en contar cuántas ofertas llegaron.
Estará en la capacidad del sistema para promover mercados abiertos, detectar patrones, intercambiar información, investigar con rigor y actuar cuando existan elementos suficientes que acrediten una conducta anticompetitiva.
Porque una contratación pública puede tener muchos oferentes y, sin embargo, poca competencia.
Y esa es quizá una de las formas más difíciles de detectar una práctica colusoria: cuando la competencia existe en los documentos, pero no necesariamente en la realidad.
La Ley 47-25 da un paso importante al exigir que quien presenta una oferta declare que compite de buena fe y libre de colusión.
El verdadero desafío comienza después: construir las capacidades institucionales necesarias para que esa declaración no sea simplemente una formalidad, sino parte de una cultura de competencia efectiva en las compras del Estado.
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