III. EEUU y migración: Políticas de zigzagueo y reunificación familiar marcadas por la Guerra Fría

Pasando al tema central de este análisis, la cuestión migratoria, el aspecto crucial a resaltar es que, a raíz del calentamiento de la guerra fría con el triunfo de la Revolución cubana, los países que conforman la frontera imperial se convirtieron para la política exterior de EE.UU. en escenarios de contención y confrontación del comunismo.

A partir de ese momento, Estados Unidos inició con Kennedy y continuó con las administraciones posteriores cambios pendulares contradictorios en su política exterior hacia la región, pasando -en un constante zigzagueo- de programas reformistas como la Alianza para el Progreso (1963), a intervencionismo militar (República Dominicana/Johnson/1965) y apoyo a golpes de Estado (Nixon/Allende/Chile/1973), a la defensa de la democracia y los derechos humanos (Carter/1976/toda la región), a la represión y la estrategia de la guerra de baja intensidad (Reagan/1980’s/Centroamérica y el Caribe), a las reformas económicas y las áreas de libre comercio (Clinton/1990’s), y a la re-intensificación de la guerra contra las drogas (Bush/2000’s)[16].

Simultáneamente con estos cambios, se inició un flujo migratorio hacia EE.UU. debido inicialmente a la adopción de la ley migratoria de 1965 que estableció la familia como el eje unificador de dicha norma, después por la ley migratoria IRCA de 1986, que regularizó la situación de más de 2,500,000 de personas en EE.UU., luego a través de diversas leyes y programas especiales como la Ley de Ajuste Cubano o el Estatus de Protección Temporal (Temporary Protected Status/TPS), así como, posteriormente, por las olas migratorias que vienen huyendo por mar y tierra de la represión, la guerra, la pobreza, la violencia y la desesperanza en la región y que -hasta el día de hoy- han recibido en la mayoría de los casos una acogida en la patria de Lincoln.

No es, por tanto, coincidencia que los países más cercanos a EE.UU. tengan hoy la distinción de contar con las comunidades extranjeras más numerosas -regulares e irregulares- en ese país. EE.UU. ha fomentado por décadas un cordón umbilical con la región que ahora Trump, sin parar mientes, quiere segar de tajo.

En la relación migratoria de EE.UU. con Latinoamérica, Trump plantea una entrada a terra incognita. No es solo la construcción del muro, las deportaciones masivas, el posible fin de diversos programas migratorios (TPS, DACA), sino además la probable drástica reducción de las visas de inmigrantes, la anhelada tarjeta verde y este es el tema del cual no se habla.

Para iniciar este análisis sobre las posibles repercusiones de las políticas migratorias de Trump sobre los países objeto de nuestro análisis, iniciemos primero con una mirada a la situación de los extranjeros indocumentados en Estados Unidos.

¿Cuál es el estado de esa población? ¿Cuáles son las nacionalidades principales? ¿Cuántos dominicanos se encuentran en esa condición?

De acuerdo al último estimado del Departamento de Seguridad Nacional de EE.UU. (Department of Homeland Security/DHS) para enero de 2012, la cifra total de personas en situación migratoria irregular en ese país era 11,430,000[17]. Como podemos apreciar en el Cuadro 2, los primeros 4 países en la lista son: México con 6,720,000, El Salvador 690,000, Guatemala 560,000 y Honduras 360,000, representando estas nacionalidades el 73% del total de los indocumentados.

En el Gráfico 1 se puede rastrear en cada curva, de manera interactiva, los flujos anuales de indocumentados de 1990 a 2012, tanto en cifras absolutas para cada nacionalidad (además de un estimado para RD), así como el porciento de cada nacionalidad en relación al total de la población de indocumentados.

El último año en que RD apareció en dicha lista -que desde hace cierto tiempo solo incluye de manera desagregada a las primeras diez nacionalidades- fue en el 2000 con una población indocumentada estimada en 91,000 dominicanos[18]. Utilizando la proporción del incremento de nuestra población indocumentada entre 1990 y 2000, así como el promedio del aumento de las otras nacionalidades ocurrido entre 2000 y 2012, calculo que los dominicanos indocumentados en EE.UU. en 2012 fluctuaban entre 114,300 y148,590.

Este rango concuerda con el estimado del Migration Policy Institute que consideró que los dominicanos indocumentados en EE.UU. en 2013, eran unos 123,000, pero no con los cálculos, ambos más altos, del Center for Migration Studies que en 2013 los fijó en 194,000 o con los del Pew Hispanic Center que en 2012 determinó 170,000[19]. De todas formas, es obvio que existe un número importante de indocumentados dominicanos en EE.UU. que requiere protección de las autoridades dominicanas, aunque mucho menor en comparación con el de los otros países latinoamericanos en la lista.

¿Tiene la administración Trump la capacidad para deportar a 11 o 12 millones de indocumentados? Ya sabemos que tiene la voluntad y que, mediante su orden ejecutiva del pasado 25 de enero, ha tomado los pasos iniciales para aumentar el nivel de deportaciones, ordenando la contratación de 5,000 agentes fronterizos y 10,000 agentes de migración, la creación de nuevos centros de detención, la habilitación de nuevos jueces de migración y, lo más importante, ampliando de manera significativa y draconiana a quien considera una prioridad para ser deportado[20].

Dada la amplitud y ambigüedad con que la orden ejecutiva define una persona deportable, podría considerarse que prácticamente la totalidad de la población indocumentada es pasible de ser expulsada de Estados Unidos. Por ejemplo, establece como deportable: “cualquier persona acusada de un crimen, aunque no haya sido condenada”; “cualquier persona responsable de un hecho que constituya un crimen”; “cualquier persona responsable de una representación falsa o dolosa en una gestión o solicitud oficial ante una agencia gubernamental”; o “cualquiera que, en el criterio de un agente de migración, representa un riesgo para la seguridad pública o nacional”[21].

En vista de esta ampliación de la definición de criminal y las reiteradas veces que Trump ha dicho que deportará a los miembros de pandillas, un peligro adicional (en particular, para El Salvador, Guatemala, Honduras y México) surge por la preocupación de que Trump utilice para deportar la base de datos estatal de California, creada para incluir a jóvenes considerados miembros de pandillas y conocida como CalGang, que contiene aproximadamente 150,000 nombres, de los cuales un 61% son latinos[22].

Un informe de la oficina del Auditor de California determinó que la base de datos está plagada de imprecisiones e incluía a muchas personas con pruebas inadecuadas de sus supuestos vínculos con pandillas[23].

Obama obtuvo el título de “deportador en jefe” por motivos concretos. Como se puede observar en el Gráfico 2, durante 7 años en el poder (aún no se han publicado las cifras oficiales para el 2016), Obama deportó un total de 2,760,411, en comparación con 4,643,071 expulsados entre 1892 y 2008. Es decir, en contraste con los 123 años para los cuales existen datos sobre deportados en base a una orden de expulsión, en 7 años, Barack Obama deportó un 37,3% del total. Si Obama logró expulsar una cifra tan significativa, surge la interrogante: ¿Por qué no podría Trump, con los recursos y la voluntad, duplicar, por lo menos, dicho número?

El siguiente gráfico resalta el alto número de deportados por motivos criminales (un porciento importante por delitos relacionados a las drogas) que EE.UU. ha devuelto a los primeros 5 países del mundo entre 1994 y 2015: México 1,677,160, Honduras 113,336, Guatemala 106,747, El Salvador 91,648 y República Dominicana 40,804. Debo aclarar que muchas de estas personas han sido condenadas por delitos menores y probablemente no representan un problema para sus comunidades; la cuestión es la escasa información veraz que existe sobre este grupo para llegar a cualquier conclusión.

En el Gráfico 4 podemos apreciar que el pico de las deportaciones tuvo lugar en el 2012 para México y el 2013 para República Dominicana, El Salvador, Guatemala y Honduras.

Los orígenes de la violencia en estos cinco países tienen causas diversas que, en algunos casos, coinciden en todos, como el negocio de las drogas (siendo rutas claves para su transporte a EE.UU.), pero difieren en otros, como los conflictos armados internos y sus secuelas en El Salvador (1980-1992) y Guatemala (1960-1996), o la “guerra” contra el narcotráfico iniciada en México por el presidente Felipe Calderón en 2007[24].

Resulta interesante contrastar el número de deportados con antecedentes criminales con los homicidios por cada 100,000 personas ocurridos en México, Honduras, Guatemala, El Salvador y República Dominicana, entre 1994 y 2014 (siendo el 2014 el último año obtenido para los homicidios)[25].

Utilizando las estadísticas sobre homicidios como un indicador de la presencia de la violencia en un país, podemos ver más abajo en el Gráfico 5 que El Salvador, por ejemplo, registró el pico más alto para los homicidios en 1995 (poco después del fin de la guerra civil), con la dramática tasa de 139,1 por cada 100,000 personas, o que en México los homicidios se dispararon (al año siguiente del inicio de la guerra contra las drogas) de su índice más bajo en 2007, con 7,8 por cada 100,000 personas, hasta culminar en 2012 (a lo largo del conflicto) con la cifra de 22,6 por cada 100,000 personas.

Como puede observarse, se nota cierta correlación en el comportamiento de las dos curvas a partir de 2008 para México, 2006 para Honduras, y 1999 para República Dominicana, años a partir de los cuales se incrementan las cifras de los deportados y aumentan los homicidios[26].

El caso de El Salvador es atípico ya que existe una correspondencia en las curvas desde 2003, que rompe en 2012, aparentemente debido al insólito acuerdo entre las maras y el gobierno del entonces presidente Mauricio Funes. En palabras del informe titulado “Una Mirada a El Salvador”: “Marzo de 2012 constituye una fecha clave para entender la disminución de los homicidios en El Salvador. En aquel entonces, las dos principales pandillas de país llegaron a un acuerdo de no agresión que ha permitido reducir la tasa de homicidios de 77.2 (febrero de 2012) a 36.5 (septiembre de 2013)”[27].

Esta realidad choca con “estudios cualitativos de maras centroamericanas que sugieren que están involucradas principalmente con el crimen y violencia a nivel local y en pequeña escala”, así como con datos recolectados por el Instituto de Medicina Legal de El Salvador, que determinó que “los homicidios en El Salvador entre 2003 y 2006…no más del 13,4 por ciento del total de los homicidios fueron atribuidos a las maras”[28]. Estos datos plantean una interrogante, si las maras tenían tan poca incidencia en los homicidios ¿cómo pudieron impactar de manera tan rápida y significativa en la tasa de homicidios del país?

En el caso de Guatemala, los homicidios, que habían descendido de 38,1 por cada 100,000 personas en 1997 a 24,2 en 1999, comenzaron a incrementar al siguiente año justo cuando se inicia el aumento de los deportados, llegando hasta la más alta tasa en 2009 con un índice de 45,1 homicidios por cada 100,000 personas. Sin embargo, a pesar de que el volumen de los deportados siguió aumentando hasta 2013, la tasa de homicidios ha descendido desde 2009, llegando en 2014 a una cifra de 31,2 por 100,000 personas, sin que tenga una explicación para dicho comportamiento.

No ha sido mi intención dar la impresión de que existe una relación causa y efecto entre deportados y homicidios, pero sí creo que existen suficientes indicios para por lo menos considerar este factor como una posible variable adicional a las que se manejan en cada país de la región y que debería ser analizada de manera rigurosa, sobre todo ante la inminente avalancha de deportados que todo indica vamos a recibir[29].

Una posible razón para esta reducción podría ser que -dada la intensidad de las deportaciones- la población carcelaria de las cinco nacionalidades en cuestión disminuyó considerablemente. De hecho, como podemos observar en el Gráfico 6, el número de extranjeros en cárceles federales de las principales nacionalidades desagregadas, al 24 de diciembre de 2016, no son cifras apreciables: mexicanos 27,805, colombianos 1,694, dominicanos 1,644 y cubanos 1,244[30].

Si bien el estimado de mexicanos 59,621, en cárceles estatales, es un poco más del doble de los presos en cárceles federales, esta cifra y los estimados de las otras nacionalidades tampoco representan números importantes, como muestra el Gráfico 6: cubanos 3,613, salvadoreños 3,613, hondureños 2,710, dominicanos 1,807, y guatemaltecos 1,807[31].

En cuanto a los estimados para las cárceles locales, el Gráfico 6 evidencia que los mexicanos constituyen 137,110, salvadoreños 7,835, guatemaltecos 7,835, hondureños 5,876, cubanos 1,959 y dominicanos 1,959[32].

Otros factores que también incidieron en la reducción de las deportaciones fueron las órdenes ejecutivas aprobadas por Obama en noviembre de 2014, mediante las cuales creó los programas de acciones diferidas conocidos como DACA y DAPA (programas a los cuales nos referiremos más adelante), así como las prioridades establecidas y facultades discrecionales para procesar, otorgadas a los fiscales del DHS en la misma fecha[33].

El Migration Policy Institute estimó en junio de 2015, que la población en situación migratoria irregular condenada por un crimen era 820,000 personas. Sin embargo, en una entrevista en el programa “60 Minutes”, Trump dijo el pasado 13 de noviembre que este universo comprendía de 2 a 3 millones de criminales, sin citar la fuente precisa[34].

La realidad es que no sabemos a ciencia cierta cuantas personas pueden clasificar bajo esta categoría ya que, además de las personas en las cárceles, habría que determinar cuántos extranjeros indocumentados están incluidos en los programas de libertad condicional conocidos como “probation” and “parole”, ya que el total de ambas categorías en 2014, incluyendo a ciudadanos estadounidenses, sumaba 4,708,100 individuos.

Sin embargo, como dijera anteriormente, la nueva orden ejecutiva de Trump ha ampliado la definición para fines de migración de la persona que puede ser considerada responsable de un hecho criminal de forma tal que prácticamente la totalidad de los 11,430,000 indocumentados podrían ser considerados como sujetos de deportación.

Artículos anteriores:

República Dominicana y la región frente al presidente Donald Trump

La impronta temprana del inquilino 45 de la Casa Blanca

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[16] Véase el lúcido y persuasivo análisis de Joaquín Villalobos, “Trump y el Infierno Centroamericano”, Nexos, número 469, enero 2017. http://www.nexos.com.mx/?p=30956. Fecha de acceso: 6 de febrero 2017.

[17] Fecha de acceso: 29 de enero 2017.

18 https://www.dhs.gov/xlibrary/assets/statistics/publications/Ill_Report_1211.pdf. Fecha de acceso: 29 de enero 2017.

19 Mark R. Rosenblum and Ariel G. Ruiz Soto, “An Analysis of Unauthorized Immigrants in the United States by Country and Region of Birth”, Center for Migration Policy. August 2015. file:///C:/Users/Roberto%20Alveres/Downloads/Unauth-COB-Report-FINALWEB%20(1).pdf. Fecha de acceso: 29 de enero 2017.

20 https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/01/25/presidential-executive-order-enhancing-public-safety-interior-united.

21 Véanse: https://www.nytimes.com/2017/01/26/us/trump-immigration-deportation.html. Fecha de acceso: 29 de enero 2017 y Jorge Castañeda, http://www.elfinanciero.com.mx/opinion/deportacion-por-acto-acusable.html. Fecha de acceso: 29 de enero 2017.

22 https://www.nytimes.com/2017/01/10/us/gang-database-criticized-for-denying-due-process-may-be-used-for-deportations.html. Fecha de acceso: 29 de enero 2017.

23 https://www.auditor.ca.gov/pdfs/reports/2015-130.pdf. Fecha de acceso: 4 de febrero 2017.

24 Llama la atención que los pocos estudios que analizan las causas de la violencia en estos países, todos advierten sobre la escasa evidencia empírica, o la falta de datos confiables, que la vincule directamente, e.g., al legado específico de conflictos armados, al tráfico de drogas, a las pandillas juveniles o maras, o a los deportados criminales desde EE.UU. Véanse, a título de ejemplo, Rodrigo Serrano-Berthet y Humberto López, “Crimen y Violencia en Centroamérica: Un desafío para el desarrollo”, Banco Mundial, 2011.

Fecha de acceso: 4 de febrero 2017; Stephen Dudley, “Parte II: Pandillas, deportaciones y violencia en Centroamérica”, Insight Crime, 28 noviembre 2012. http://es.insightcrime.org/investigaciones/parte-ii-pandillas-deportaciones-violencia-centroamerica. Fecha de acceso: 4 de febrero 2017; o Laura Jaitman, “Los costos del crimen y la violencia en el bienestar en América Latina y el Caribe”, Banco Interamericano de Desarrollo, 2015, el cual dice: “Existen diferencias considerables entre los países en cuanto al nivel de desarrollo estadístico de la justicia penal, y son pocos los que han alcanzado el objetivo primordial de desarrollar un sistema estadístico integral”. Fecha de acceso: 4 de febrero 2017.

[25] En 1996, el gobierno de EE.UU. aprobó dos leyes: IIRIRA (Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act/Ley para la Reforma de la Inmigración Ilegal y la Responsabilidad del Inmigrante) y AEDPA (Antiterrorism and Effective Death Penalty Act/Ley de Anti-Terrorismo y Pena de Muerte Efectiva) que amplio, la primera, la lista de los delitos por los cuales un extranjero podía ser deportado y, la segunda, limitó el número de casos sujetos a revisión, sometiéndolos a un proceso de remoción expedita. Estas medidas aceleraron la vía rápida (fast track) para las deportaciones y entre 2004 y 2007 estas aumentaron cinco veces. Vea el antes citado informe del Banco Mundial: “Crimen y Violencia en Centroamérica: Volumen II, Septiembre 2010.

[26] Vale aclarar que, como señala el anteriormente citado informe “Crimen y Violencia en Centroamérica”, del Banco Mundial: “A principios y hasta mediados de la década de 1990, la mayoría de la cocaína se enviaba a través del Caribe hasta que un mayor control por parte de la policía en el Caribe, y el surgimiento de los carteles de droga mexicanos, llevaron a los traficantes a la ruta Centroamérica-México (UNODC 2008)”. Desafortunadamente no están a mi disposición las cifras del Caribe previas al 1995. Sin embargo, es posible notar en el caso de El Salvador, Guatemala y Honduras cierto aumento en la tasa de homicidios a partir del 2000, que podría coincidir con la creación de la ruta centroamericana de la cocaína.

[27] Marcela Smutt, “Una Mirada a El Salvador”, Wilson Center Latin American Program, octubre de 2013, https://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/Smutt%20-%20El%20Salvador%20-%20Paper.pdf. Fecha de acceso: 5 de febrero 2017.

[28] “Crimen y Violencia en Centroamérica: Volumen II,”, Banco Mundial, Septiembre 2010. http://siteresources.worldbank.org/INTLAC/Resources/Sp_Volume_II_Crime_and_Violence_Central_America.pdf. Fecha de acceso: 5 de febrero 2017; y Rodrigo Serrano-Berthet y Humberto López, “Crimen y Violencia en Centroamérica: Un desafío para el Desarrollo”, Banco Mundial, 2011. http://siteresources.worldbank.org/INTLAC/Resources/FINAL_VOLUME_I_SPANISH_CrimeAndViolence.pdf. Fecha de acceso: 4 de febrero 2017.

[29] En México, por ejemplo, es artículo de fe que solo la guerra contra el narcotráfico y el crimen organizado iniciada por el entonces presidente Felipe Calderón en diciembre de 2006 es, en palabras del escritor y analista político mexicano Héctor Aguilar Camín, el “factor único y distintivo” en el aumento de la epidemia de violencia. Ver: “Es la Hora de Opinar con Leo Zuckerman”, 12 de diciembre 2016. https://jorgecastaneda.org/notas/2016/12/12/la-hora-opinar-leo-zuckermann

[30] https://www.bop.gov/about/statistics/statistics_inmate_citizenship.jsp. Fecha de acceso: 31 de enero 2017.

[31] Estos estimados están basados en una extrapolación de las estadísticas de los presos extranjeros en cárceles estatales y locales contenidos en el informe del General Accounting Office (GAO), “Criminal Alien Statistics: Information on Incarcerations, Arrests and Costs, March 2011 y de las del Bureau of Justice Statistics, “Estimated number of persons supervised by US adult correctional systems, by correctional status, 1980-2014”. Véanse: http://www.gao.gov/assets/320/316959.pdf y https://www.bjs.gov/index.cfm?ty=kfdetail&iid=487. Fecha de acceso: 1 de febrero 2017.

[32] Ibidem.

[33] El Migration Policy Institute estimó que poco más de 5 millones de extranjeros en situación migratoria irregular, un 46% del total de los 11,430,000 estimados por DHS, podían acogerse a estas acciones diferidas y por tanto no ser sujetos de deportación. http://www.migrationpolicy.org/research/understanding-potential-impact-executive-action-immigration-enforcement. Fecha de acceso: 1 de febrero 2017.

[34] https://www.washingtonpost.com/news/fact-checker/wp/2016/11/15/trumps-claim-that-two-million-or-three-million-criminal-aliens-are-here-illegally/?utm_term=.af0d8a7cc07c.