El concepto de rebalanceo entre bienes privados y públicos en la política agrícola es uno de los pilares analíticos y de recomendación de políticas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), articulado a través de su Plataforma Agrimonitor.
Uno de los temas que más tiempo y espacio ocupa en las discusiones de los productores, técnicos, expertos y políticos vinculados al desarrollo rural es el balance óptimo que debe primar entre bienes públicos y bienes privados en el diseño y ejecución de la política agrícola. Básicamente, en el disco duro de la discusión siempre surge la cuestionante sobre la pertinencia de dedicar la mayor cantidad de los recursos públicos a financiar subsidios directos a los productores o, alternativamente, a bienes públicos o inversiones estructurales de largo plazo que beneficien a todo el sector.
A lo largo del tiempo, la mayoría de las políticas agrícolas han estado fuertemente sesgadas hacia la provisión de los bienes privados; sin embargo, los expertos y organismos internacionales, como el Banco Mundial, la FAO, la CEPAL, entre otros, aconsejan sobre la pertinencia de que se produzca un cambio que tome en consideración la adopción de una mayor proporción de bienes públicos en la mezcla de las políticas.
¿De qué se trata exactamente? En la economía y la política agrícola, la distinción entre bienes públicos y bienes privados es fundamental para entender cómo deben asignarse los recursos y dónde es real y mayormente necesaria la intervención del Estado.
Esta diferencia está definida principalmente a través de dos criterios:
- Rivalidad: si el consumo por parte de una persona reduce la cantidad disponible para los demás.
- Exclusión: si es posible (y viable) evitar que alguien que no pague por el bien lo utilice.
Bienes públicos versus bienes privados
| Tipos de bienes | Bienes públicos | Bienes privados |
|---|---|---|
| Definición | Son no rivales y no excluibles. Su beneficio es colectivo. | Son rivales y excluibles. Su beneficio es estrictamente individual. |
| Consumo | Que una persona lo use no limita el acceso de las demás. | Si una persona lo consume, nadie más puede usar esa misma unidad. No son divisibles. |
| Acceso | Es casi imposible o sumamente costoso impedir que alguien lo aproveche (problema del free rider o polizón). | Solo accede a ellos quien paga su precio en el mercado. |
| Financiamiento | Principalmente mediante el gasto público (impuestos). | Financiados por el capital privado y el bolsillo del consumidor, y también por los impuestos. |
Aplicación en el sector agropecuario
La distribución o el balance presupuestario entre estos dos tipos de bienes determina en gran medida la competitividad y sostenibilidad a largo plazo de un sector productivo y, en el caso que nos ocupa, la del sector agropecuario.
1. Bienes públicos en la agricultura
Están constituidos por inversiones y gastos que benefician a todo el sector por igual, mejorando las condiciones del entorno productivo y generando externalidades positivas. Entre estos se pueden mencionar:
• Sanidad, calidad e inocuidad: sistemas de vigilancia epidemiológica, laboratorios de diagnóstico y campañas de erradicación de plagas (benefician a todos los productores al mantener los mercados tanto nacionales como internacionales abiertos).
• Investigación y desarrollo (I+D): creación de variedades de cultivos con mayor rendimiento y mucho más productivos, más resistentes al cambio climático, resistentes e inmunes a plagas y enfermedades o adaptadas al suelo local.
• Infraestructura macro: construcción y reconstrucción de canales de riego troncales y secundarios, caminos vecinales, almacenamiento de productos, cadena de frío y redes de electrificación rural.
• Información e inteligencia de mercados: estadísticas oficiales de precios, certificación y trazabilidad de productos, censos agropecuarios y sistemas de alerta climática.
2. Bienes privados o subsidios a insumos privados
Son incentivos o recursos que van dirigidos a productores específicos y cuyo beneficio se agota en el momento de su uso. Están básicamente constituidos por:
• Subsidios directos a insumos: entrega de fertilizantes, semillas, agroquímicos o maquinaria a particulares.
• Apoyos directos al precio: pagos directos por quintal o unidad producida.
• Financiamiento subsidiado: créditos con tasas de interés por debajo del mercado para productores individuales.
• Servicios agrícolas: arado de terreno, siembra, corte y cosecha.
El dilema del rebalanceo institucional
El sesgo de la política pública: en muchos países en desarrollo, existe una tendencia en la ejecución de la política agrícola a privilegiar el gasto en bienes privados (subsidios directos) porque generan un impacto político e individual inmediato y altamente visible.
Sin embargo, la evidencia económica empírica internacional demuestra que el retorno de la inversión es sustancialmente mayor cuando los recursos públicos se orientan mayormente al financiamiento de bienes públicos. Mientras que el subsidio a un fertilizante o el servicio de mecanización (bien privado) alivia el costo en la cosecha presente, la inversión en capacitación, en sanidad, en innovación genética o en infraestructura (bienes públicos) incrementa de forma permanente la competitividad sistémica y la capacidad de resiliencia de toda la cadena de valor frente a choques externos o la exposición a la competencia por los acuerdos de libre comercio.
¿Por qué es necesario el rebalanceo?
La evidencia empírica en América Latina y otras regiones en desarrollo muestra que el statu quo actual (gastar más en bienes privados que en públicos) es ineficiente por tres razones principales:
1. Mayor retorno de inversión: Los estudios demuestran que un peso invertido en bienes públicos (como investigación agrícola o infraestructura) puede generar un aumento del rendimiento y de la productividad, disminuir los costos de producción y, por lo tanto, un incremento de la rentabilidad y de los ingresos de los productores, y una reducción de la pobreza significativamente mayor que un peso gastado en subsidios a insumos privados. Los bienes públicos abordan las fallas del mercado que los productores individuales, por sí solos, no pueden resolver.
2. Sostenibilidad y cambio climático: Los subsidios a bienes privados a menudo incentivan prácticas perjudiciales. Por ejemplo, subsidiar indiscriminadamente los fertilizantes químicos o el agua para riego puede llevar a la degradación del suelo y al desperdicio del recurso hídrico. En cambio, los bienes públicos (como la investigación en agricultura de conservación) preparan al sector para enfrentar el cambio climático.
3. Equidad: Paradójicamente, los subsidios a los bienes privados generalmente suelen ser capturados por los agricultores más grandes y comerciales, quienes tienen la escala productiva y las relaciones burocráticas a su favor. Las inversiones en bienes públicos (como una mejor carretera o un sistema de alerta climática) benefician de manera más equitativa a los pequeños y medianos productores.
Los grandes desafíos para lograr el rebalanceo
¿Por qué, si está suficientemente demostrado por la evidencia económica y los datos respaldan tan claramente la superioridad de los bienes públicos por encima de los bienes privados, qué impide que se proceda a equilibrar mejor la balanza? La respuesta está en la economía política de las medidas utilizadas y a quienes están dirigidas:
• El horizonte temporal: un subsidio al fertilizante o al arado y siembra de la tierra se entrega hoy y el agricultor ve el beneficio en la siguiente cosecha o en el próximo periodo productivo y, por su parte, el político ve los votos en los cercanos comicios electorales. Una inversión en investigación y desarrollo (I+D) para desarrollar una variedad de cultivo resistente a la sequía y a las plagas puede demorar 10 años en dar frutos y beneficios.
• La visibilidad: los subsidios directos son tangibles y fáciles de asociar con los gobiernos de turno. El mantenimiento de un camino rural, un sistema de riego o la mejora de los laboratorios de sanidad fitosanitaria o zoosanitaria suelen pasar desapercibidos hasta que eventualmente tienen problemas.
• Grupos de presión: los sectores agrícolas fuertemente subsidiados suelen organizarse en corporaciones o gremios con gran poder de veto político, lo que dificulta la disminución de sus incentivos directos a favor de los bienes colectivos.
¿Entonces cuál es el camino a seguir? El rebalanceo no quiere decir que se deba dejar de utilizar por completo el apoyo directo a los productores, sino que debe ser condicionado y transformado. Una transformación inteligente pudiera ser, por ejemplo, transitar paulatinamente desde los subsidios tradicionales a insumos en “pagos por servicios ambientales” (donde el agricultor recibe un incentivo privado a cambio de generar un bien público, como proteger una cuenca hidrográfica) o en transferencias condicionadas a la adopción de tecnologías sostenibles.
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