La cláusula de Estado social y democrático de Derecho tiene como fundamentos los principios constitucionales de juridicidad, respeto a los derechos fundamentales y libertades públicas, separación de los órganos que ejercen el Poder Público, responsabilidad estatal y control jurisdiccional pleno.
Este último principio, desde la perspectiva institucional, conlleva a que sean los tribunales los encargados del control de la legalidad tanto de la actividad e inactividad de los órganos del Estado, cuando realizan función administrativa (administración pública en sentido material), como de la Administración Pública central y descentralizada territorial y funcionalmente (administración pública en sentido orgánico), correspondiendo tal control dentro del Poder Judicial, a los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Desde la perspectiva de los derechos fundamentales, los tribunales que integran la jurisdicción contencioso-administrativa son los competentes para garantizar la efectividad de la tutela judicial y conforme a ello, anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a Derecho, condenar al pago de sumas de dinero derivados de la responsabilidad contractual o extracontractual, disponer la reparación integral de los daños y perjuicios ocasionados a las personas y ordenar el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas, que sean imputables a la actividad o inactividad de los órganos del Estado, cuando actúan en función administrativa.
Para asegurar la vigencia del Estado de Derecho y la correcta aplicación de la Constitución como norma suprema y fuente primaria del ordenamiento jurídico del Estado, se requiere una nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Es por ello que el pasado 13 de enero de 2025, el Poder Ejecutivo en ejercicio de la iniciativa legislativa que le atribuye la Constitución, sometió al Senado de la República, la nueva versión del anteproyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que introduce una reforma sustancial -orgánica, material y formal- de la Ley núm. 1494-47 y de la Ley núm. 13-07, para ajustar este orden jurisdiccional a la Constitución de 27 de octubre de 2024.
Con esta propuesta el Poder Ejecutivo colabora con el Congreso en la función legislativa, al proponer para la lectura, discusión y eventual aprobación el texto del anteproyecto de reforma de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Ahora el Congreso tiene la posibilidad de valorar este texto, así como su antecedente inmediato elaborado por el jurista dominicano Manuel Fermín Cabral, bajo la vigencia de la Constitución anterior, que fue presentado al Senado en marzo de 2018.
Igualmente, existe la posibilidad de tener en consideración el Código Procesal Administrativo modelo para Iberoamérica, elaborado por el profesor español Jesús González Pérez, por encomienda de la Asociación Iberoamericana de Derecho Administrativo, en 2004.
Otro texto que puede servir de referencia para la labor legislativa es el Código modelo euroamericano de la Jurisdicción Administrativa, que fue elaborado por una comisión de juristas de ambos lados del Atlántico, en 2014 y que tiene una importante influencia del derecho procesal administrativo alemán.
También se pueden considerar los textos de las leyes de la jurisdicción contencioso-administrativa de los países de nuestra región, aprobados en el presente siglo, entre los que destacan en orden de antigüedad, Costa Rica en 2006, Venezuela en 2010, Ecuador en 2015, El Salvador en 2017, Perú en 2019, Colombia y Cuba en 2021, México y Uruguay en 2024. Es oportuno resaltar que ni Argentina, ni Brasil, ni Chile tienen leyes nacionales de la jurisdicción contencioso-administrativa.
En el caso dominicano ha llegado la hora de cumplir la Constitución de 2024, en lo que respecta al mandato de modernizar la jurisdicción contencioso-administrativa y por tanto se requiere promulgar a la mayor brevedad, el mejor texto posible, acorde al Estado social y Democrático de Derecho del XXI. Para ello se cuenta con toda la información nacional e internacional para lograrlo, así como con el aval del Poder Ejecutivo y el beneplácito del Poder Judicial. Por tanto, es el momento de poner en marcha la voluntad política del Congreso, para aprobar la reforma de la ley en este año 2025.
De ello ocurrir, luego de la respectiva vacación legal, en cuyo periodo se harían los ajustes institucionales (creación de nuevos tribunales, concursos para los cargos de jueces y demás funcionarios, capacitación adecuada, etc.), entraría finalmente en vigor en 2027, concediéndole la merecida jubilación a la Ley núm. 1494, por sus ochenta años -para ese momento- al servicio de la justicia administrativa dominicana.
No obstante, mientras ello ocurre es oportuno efectuar algunos comentarios al anteproyecto de Ley de 2025, que se encuentra en trámite legislativo en el Congreso y que pueden contribuir al debate para su perfeccionamiento, sin perjuicio de reconocer los avances que supone la propuesta y que se han destacado en anterior oportunidad, en este mismo espacio (https://acento.com.do/opinion/la-constitucion-y-la-ley-organica-de-la-jurisdiccion-contencioso-administrativa-9231801.html). En esta ocasión es pertinente efectuar las siguientes reflexiones:
El artículo 16 del anteproyecto contiene una redacción compleja y la larga enumeración de 26 apartes termina siendo repetitiva en algunos casos, por lo que luce necesario utilizar la mejor técnica legislativa, para que abarcando todo lo que se propone, brinde una redacción más clara, que resulte sencilla en su lectura y comprensión, así como que facilite su interpretación y efectiva aplicación.
El artículo 23.2 del anteproyecto le atribuye competencia al Tribunal Superior Administrativo del Departamento Central para conocer de “los recursos contra las decisiones de los tribunales disciplinarios de corporaciones profesionales de derecho público, cuando su ley de creación así lo contemple”. La redacción debería ser mejorada, pues una aproximación inicial llevaría a pensar que los tribunales disciplinarios son una especie de primera instancia contencioso administrativa, cuyas decisiones deben ser revisadas por este Tribunal Superior Administrativo. No obstante, al estar los tribunales disciplinarios insertos dentro de las corporaciones profesionales, salta a la vista que no integran el Poder Judicial y menos que constituyen el primer grado de la jurisdicción contencioso administrativa. Ahora bien, de ser la intención que se dé curso a un proceso contra una actuación realizada en ejercicio de la función administrativa por los mencionados órganos disciplinarios -Tribunal Constitucional, sentencia 0163/13, de 16 de septiembre de 2013-, entonces sería bueno indicar que el Tribunal Superior Administrativo al conocer el recurso, ejercerá la competencia en única instancia, por lo que conforme al régimen de impugnación, su eventual sentencia sería susceptible del recurso de casación.
En los artículos 29, 30, 31, 43, párrafo I, 45, 46, 59, 61, 97 del anteproyecto se mantiene la referencia a la Procuraduría General Administrativa, lo que debe ser modificado y ajustado al artículo 166 de la Constitución de 2024, que eliminó la figura mencionada y la sustituyó por el Abogado General de la Administración Pública.
En relación con las medidas cautelares, se dispone que la decisión cautelar de los tribunales contencioso administrativos de primera instancia, que adopte o rechace la pretensión cautelar podrá ser objeto de recurso de apelación, ante el presidente del Tribunal Superior Administrativo que corresponda (artículo 109 del anteproyecto); pero no podrá ser objeto de recurso de oposición o de casación (artículo 109 del anteproyecto, párrafo II). Esta norma conduce a apreciar, que cuando los tribunales superiores administrativos actúan en única instancia y emiten un fallo en el que adoptan o rechazan una pretensión cautelar, contra la misma no procede ninguna clase de recurso de impugnación. Por el diseño procesal adoptado en el anteproyecto de ley, resulta lógico que no procedan los recursos de apelación, ni de reposición, pero debería debatirse la posibilidad de instaurar el recurso de casación, pues una medida de tal importancia y dictada en única instancia, sería inmune a una revisión jurisdiccional que pueda confirmarla, modificarla o revocarla. Además, que tal restricción podría colidir con el artículo 164 de la Constitución, que no distingue respecto a las decisiones de los tribunales superiores administrativos, que eventualmente pueden ser objeto del recurso de casación.
Considerando que el arbitraje como medio alternativo de resolución de controversias goza de pleno reconocimiento en la Constitución (artículo 220), luce de especial interés que el legislador se pronuncie expresamente sobre la necesidad de mantener la vigencia del artículo 15, párrafo I, de la Ley núm. 50-87, que atribuye a la Cámara de Comercio la resolución de conflictos entre el Estado y particulares, a través de la conciliación y el arbitraje. Igualmente, deberían valorarse los artículos 2.2 y 5 de la Ley núm. 489-08, con la finalidad de determinar si estas disposiciones vinculadas con los arbitrajes en los que se vean envueltos los órganos del Estado, mantienen su vigencia como están o requieren ser modificados y armonizados con el nuevo orden jurisdiccional contencioso administrativo, propuesto en el anteproyecto de Ley. Lo anterior es sin perjuicio de que se reconozcan los medios alternativos de resolución de controversias previstos en los instrumentos internacionales, válidamente suscritos y ratificados por el Estado.
Finalmente, se debe considerar la necesidad de derogar expresamente la Ley núm. 86-11, para evitar las interpretaciones y colisiones con el proceso de ejecución de sentencias contenido en el actual anteproyecto de Ley, removiendo así los obstáculos que puedan afectar la efectividad de la tutela jurisdiccional, según lo reconoce la Constitución.
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