El Estado de Derecho en República Dominicana ha experimentado importantes avances en el último cuarto de siglo y sin duda la Constitución como norma suprema y fundamento de todo el ordenamiento jurídico ha puesto su impronta para consolidarlo. Es así como junto al principio de juridicidad, piedra fundacional del Estado contemporáneo, también se ha constitucionalizado el principio de universalidad del control jurisdiccional de los actos que expiden los órganos que ejercen el Poder Público y los órganos extrapoder, cuando todos actúan en función administrativa.
A tal fin, la Constitución además de reconocer el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y el deber de sujeción de toda la actuación administrativa al ordenamiento jurídico del Estado, dispone que ésta será sometida al control del Poder Judicial, a través de los tribunales que integran la jurisdicción contencioso administrativa.
Esta fue instituida en 1947 por la Ley núm. 1494 de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que ha sido modificada con posterioridad, siendo una de las más relevantes reformas la Ley núm. 13-07. La intención de modernizar este orden jurisdiccional ha sido permanente en el presente siglo tal como lo evidencian el anteproyecto PARME en 2005, el anteproyecto Fermín Cabral presentado al Congreso en 2018 y más recientemente, el 24 de agosto de 2022, el presentado por el Poder Ejecutivo y que ha sido aprobado por el Senado en segunda lectura, el pasado mes de julio.
Dada la inminencia de la promulgación de la nueva Ley, que tiene rango orgánico por exigencia de la Constitución -regula derechos fundamentales y organiza la jurisdicción contencioso administrativa-, seguidamente se harán algunos comentarios al texto aprobado, reseñando en primer lugar y a grandes rasgos, su contenido; y en segundo término, se formularán algunas reflexiones, con la finalidad de contribuir a la mejor regulación de este orden jurisdiccional.
Contenido general de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
Cabe destacar que el texto aprobado, en sí mismo es un avance frente al todavía vigente. Entre sus méritos se encuentra la descentralización de la jurisdicción para acercar la justicia a las personas (en las provincias y los departamentos judiciales), lo que conducirá a la incorporación de nuevos jueces especializados. En tal sentido se establecen como integrantes del orden jurisdiccional administrativo, los tribunales de primera instancia unipersonales, los tribunales superiores colegiados y la Suprema Corte de Justicia, como juez de casación.
Se crean dos procesos diferenciados (ordinario y sumario o abreviado) para tramitar los distintos tipos de pretensiones (declarativas, constitutivas, de condena, cautelares y ejecutivas) que pueden formularse ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo. Además, se incluye la tramitación de la pretensión de lesividad, llenando así el vacío existente luego del reconocimiento de esta institución en sede administrativa, en la Ley núm. 107-13.
Conforme a la diversidad de pretensiones también se indican la pluralidad de potenciales sentencias, que pueden proferir los órganos jurisdiccionales y se señalan los posibles medios de ejecución de las mismas.
Sin llegar al desarrollo técnico de un proceso por audiencias, se potencian las fases orales del proceso, con la finalidad de agilizar la tramitación y resolución del mismo.
Se indican los tipos de recursos contra las sentencias dictadas en primera instancia (apelación) o en segunda, última o única instancia (casación, conforme a la Ley núm. 2-23). Además, se contempla el régimen de concesión de las medidas cautelares, de su impugnación y su ejecución.
Visto así, se puede decir que en términos generales la Ley Orgánica se ajusta plenamente a la Constitución. No obstante, existen algunos aspectos que pueden ser mejorados en su técnica legislativa, para tener una mayor calidad normativa y brindar auténtica seguridad jurídica.
Reflexiones sobre posibles mejoras de la regulación
Sin dedicar este espacio a una exhaustiva reflexión semántica o de estilo de redacción, se deben mencionar algunas cuestiones que se prestan a las discusiones que tanto disfrutamos quienes ejercemos en los tribunales del orden jurisdiccional administrativo y que se podrían prevenir con una redacción alternativa a la actualmente existente.
- Una precisión inicial se relaciona con la concepción de los tribunales de primera instancia como unipersonales, pero luego se menciona que, de ameritarse por el volumen de causas, éstos se podrán dividir en salas (art. 15, párrafo I). Parece que esta redacción es más adecuada para los órganos jurisdiccionales colegiados como los tribunales superiores, donde si luce correcta conforme a la previsión constitucional (art. 164 C).
- Según el principio del juez natural (art. 69.2 C), debería revisarse la posibilidad de que la Administración Pública demande a los particulares, ante la jurisdicción contencioso administrativa (art. 17.18), pues ésta es la jurisdicción natural de los órganos del Estado cuando actúan en función administrativa, pero no de las personas, cuya jurisdicción competente es el orden jurisdiccional civil.
- Por disposición constitucional, la competencia de la Jurisdicción contencioso administrativa se ejerce con la finalidad de verificar que la actividad e inactividad administrativa, se haya realizado con sujeción al Derecho (art. 186.2 C) y no exclusivamente al Derecho Administrativo (art. 17.23). Esta precisión hace pensar que el legislador está efectuando una distinción no prevista en la Constitución y que puede resultar restrictiva.
- Se reconoce la existencia del proceso contencioso interadministrativo (art. 17.10), pero no se estableció expresamente ¿cuál es el mejor cause procesal para su tramitación, si el ordinario o el sumario?. Aunque parece que debería ser este último, por constituir el conducto que permite resolver el conflicto entre autoridades administrativas de la manera más expedita -y despejar cualquier duda posible en pro de la eficacia de la actividad administrativa-, luce prudente no dejar este asunto a futuras interpretaciones y menos cuando el debido proceso es materia de regulación legal expresa, por disposición constitucional (art. 74.2 C).
- Si la no comparecencia del demandante a la audiencia produce el desistimiento tácito del derecho (art. 51), al no tener una consecuencia la no comparecencia del demandado (art. 51 párrafo II), -como podría ser la admisión implícita de los hechos o la presunta aceptación del derecho reclamado-, se podría pensar que esta regulación produce una ruptura del principio de igualdad procesal (art. 3.7).
- La SCJ es juez de casación de las sentencias dictadas por los TSA en única o última instancia (arts. 25.1 y 100) y es juez de alzada de las sentencias dictadas por los TSA en 1ª instancia (art. 25.2) ¿Cuál es el criterio para distinguir la única instancia, de la 1ª instancia, a los efectos de apelar o recurrir en casación, pues la consecuencia sería que mientras la apelación se verifica en ambos efectos (art. 96 párrafo), el recurso de casación, en principio, carece de efecto suspensivo (art. 27 Ley núm. 2-23)?.
Sin perjuicio de otras sugerencias de forma o de fondo que podrían formularse, en aras de la concisión, a primera vista, las anteriormente mencionadas lucen como algunas de las que podrían generar más controversia en su interpretación y aplicación, lo que lleva a valorar la posibilidad de mejorar su regulación, con la finalidad de garantizar el control jurisdiccional y la tutela judicial de manera realmente efectiva, conforme a las exigencias de la Constitución.