¿Una oportunidad perdida señor presidente?
En dos momentos me he referido a través de estos artículos a la necesidad de articular una agenda de transformación productiva y social que incorpore un enfoque fuerte de ciencia e innovación con perspectivas de mediano y largo plazo. El propósito es que el país pueda avanzar hacia un modelo de desarrollo productivo más diversificado, competitivo, inclusivo y resiliente. La primera vez fue un artículo publicado aquí en fecha 16 de septiembre de 2020, con motivo del reciente cambio de gobierno de agosto de ese año. La segunda vez el 1 de febrero pasado, en la primera parte de esta serie de dos entregas. Con esta segunda espero cerrar un ciclo analítico y agradezco a Acento que permita su publicación.
Las reseñas referidas comparten la finalidad de enfocar con los ojos de las políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI), los retos estructurales que ya confrontaba la economía dominicana antes de la pandemia, como la tendencia secular a la desindustrialización y su necesidad de diversificación, así como mejorar las capacidades de la economía para enfrentar los choques externos complejos. Esto incluye coyunturas de impacto como la secuela de la pandemia de COVID-19, situaciones de alta recursividad como la vulnerabilidad de la economía al cambio climático y coyunturas de riesgo sistémico como la desatada por el escenario global en el mercado de commodities creado a partir de la guerra en Ucrania. Este tipo de contextos globales de alta volatilidad e incertidumbre, han traído como resultado un proceso de recuperación económica global, regional y nacional lleno de incertidumbre. Esto es particularmente serio para pequeñas economías abiertas altamente dependiente de insumos externos como la dominicana.
El pasado 31 de mayo en un acto público, el presidente Luis Abinader presentó la Política Nacional de Innovación, cuya preparación estuvo bajo la responsabilidad del Gabinete de Innovación. Estuve invitado a la actividad, pero debido a compromisos académicos en Europa precisamente en temas de innovación, no me fue posible estar presente. Vengo desde entonces reflexionando en el documento y tratando de descifrarlo de tal manera que pueda encontrar su sentido estratégico, desde el punto de vista de los retos estructurales que confronta la economía dominicana, más allá de la coyuntura y el corto plazo, que es para lo que sirve una política concebida con sentido de mediano plazo.
Lo que me he encontrado da para mucho pensar. Pero me centraré únicamente en tres grandes puntos. Lo primero que quiero resaltar es la positiva intención del documento y eso se agradece. El hecho de que el país avance en una política de innovación ya es importante, sobre todo porque ya dominicana viene de una trayectoria previa de políticas públicas participativas con un fuerte acento en innovación. Es el caso de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, en su tercer eje sobre “economía territorial y sectorialmente integrada, innovadora, diversificada, plural, orientada a la calidad y ambientalmente sostenible”. Asimismo, se debe dar cuenta del Plan Nacional de Competitividad Sistémica del 2007, del Consejo Nacional de Competitividad y el Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación 2008-2018, elaborado de manera participativa desde el Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (MESCYT), con la colaboración del desaparecido Consejo Nacional de Innovación y Desarrollo Tecnológico, creado en virtud del derogado Decreto 190-07. Del conjunto de experiencias previas en políticas de CTI, quedaron en el país herramientas como el Fondo Nacional de Innovación y Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDOCYT), la transformación de la antigua Corporación de Fomento Industrial en la actual PROINDUSTRIA gracias a la ley 392-07 sobre competitividad e innovación, el Parque Cibernético de Santo Domingo, el Instituto Tecnológico de las Américas (ITLA), programas de formación de talentos como el Programa Nacional de Becas tanto de grado como de postgrado, nacionales e internacionales, programas de Emprendimiento como la iniciativa Emprende, entro otros. Los vínculos más claros que define la Política presentada son precisamente con la Estrategia Nacional de Desarrollo y con la Agenda 2030, lo cual es sumamente positivo. Un resumen de las políticas nacionales de CTI, del contexto económico regional en el que se formularon y de sus racionalidades económicas puede encontrarse en el artículo científico aquí referido. Por tanto, felicito la iniciativa de la Política de Innovación ya que, de una manera u otra quizá muy poco explícita, expresa un sentido de continuidad del Estado, que no de gobierno y eso en un entorno político e institucional como el nuestro hay que mirarlo siempre con sentido positivo.
Lo segundo que quiero resaltar es que dada la experiencia previa de políticas de CTI, que de alguna manera jugaron un papel sino políticamente efectivo al menos culturalmente relevante, puesto que permitieron posicionar en el discurso público y privado los temas de innovación, ciencia, tecnología, emprendimiento y transformación digital, esperaba un salto cualitativo en el enfoque de innovación. Me explico. Las políticas previas de CTI fueron políticas de tipo habilitadoras, es decir, se concibieron para crear las condiciones básicas que permitieran que de forma gradual el país transitara hacia una economía del conocimiento, más centrada en la mente-factura y la innovación y que así pudiera cerrar la brecha con los socios centroamericanos del CAFTA-RD. Una de las razones para ello es que dominicana fue el último de los países de Centro América, para no hablar de toda la región, en llegar al tema de políticas de CTI para el desarrollo. Países como Costa Rica, Guatemala y Panamá, ya tenían ministerios, Consejos Nacionales de Ciencia y Tecnología, fondos e instrumentos fiscales para estimular tanto la actividad científica y tecnológica como la innovación. El resultado parcial de esas políticas habilitantes sin dudas fue limitado y pudo ser mejor. A pesar de sus aciertos, factores como las fallas de coordinación, los problemas de agencia a nivel público-público, un dialogo limitado a nivel público-privado y por las inconsistencias a nivel político, se generaron barreras que sin dudas limitaron aún más su impacto.
Con un gobierno que creo sincero en su apuesta a la transparencia y que ha hecho de las alianzas público-privadas su bandera y que tiene un vínculo fuerte con el sector empresarial, esperaba que la nueva política de innovación superara el enfoque habilitante y tradicional de la primera generación de políticas y que se moviera hacia políticas de tercera y cuarta generación, con enfoque fuertes en las llamadas políticas orientadas a las misiones y por supuesto con un enfoque aún más fuerte en las políticas de innovación transformativa. Los enfoques de tercera y cuarta generación de políticas de innovación se orientan al abordaje de los retos sistémicos, de los desafíos globales y procuran construir capacidades para la sustentabilidad social, económica y ambiental y por supuesto, con miras en mejorar la capacidad de absorción de la economía con base en un modelo más inclusivo y resiliente de desarrollo. El enfoque social de la Política salva un poco esta brecha, pero le haría bien una presentación más explícita de las racionalidades en lo que se sustenta su enfoque social. Esto es particularmente relevante desde el punto de vista del papel que las políticas de CTI pueden jugar en materia de inclusión y cohesión social, dado locus natural en el talento de las personas. Un elemento que considerar es que se hace y se hará necesario caracterizar el sistema nacional de innovación y para ello se requerirá de instrumentos normalizados como una encuesta de innovación parametrizada con base en el Manual de Oslo. La última encuesta de ese tipo se hizo en 2009 y los intentos posteriores están muy lejos de eso. Encuestas como las del 2009 y otros estudios que caracterizan el comportamiento innovador de las empresas dominicanas hubiesen dotado a la Política de un mayor nivel de contextualización, una cuestión clave para un documento de mediano plazo convergente, como lo indica la misma Política, con la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 y con la Agenda 2030 sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Lo tercero que encuentro preocupante es el énfasis en el modelo lineal de innovación y posiblemente esta sea la mayor brecha en materia económica de la Política. Esto se aprecia en el acento puesto a la I+D+i, es decir, la investigación, desarrollo e innovación, sin quizá entender bien sus implicaciones. De hecho, la promesa más importante de la política es elevar el gasto en I+D+i hasta el 1% del PIB de cara al 2030. Queda pendiente la discusión sobre la traslación de las fuentes y mecanismos de financiación de la inversión en I+D+i, pero ese es otro asunto. Me explicó ya que lo acabo de aseverar puede parecer contraintuitivo. El resumen de este enfoque lineal es que si se incrementa el gasto en investigación y desarrollo por el otro lado del tubo saldrá la innovación, de ahí la designación de modelo lineal. El modelo lineal tiene sus raíces en la idea de fallas sistémicas del mercado y parte de la experiencia del Proyecto Manhattan, que durante la Segunda Guerra Mundial condujo al desarrollo de la Bomba Atómica. La idea es que fondos públicos y la concentración de talento, más infraestructura y servicios tecnológicos de apoyo, dan como resultado directo la innovación. Al final de la guerra, hacia 1945, Bernabal Bush, inmortalizó estas ideas en su libro-reporte “Science The Endless Frontier” (La Ciencia la frontera sin límites). Esto dio lugar a la primera generación de políticas de CTI que se extendió hasta inicios de los años 80s.
Desde los trabajos de Kline & Rosenberg de 1986, es mucho lo que hemos aprendido tanto de las dinámicas como de las políticas de innovación, sin mencionar todo el influjo evolucionistas y schumpeteriano que sustenta la perspectiva de sistemas de innovación, para saber que el modelo lineal (I+D+i) tiene serios problemas y más en economías de bajas capacidades científico-tecnológicas como la dominicana. La innovación es el resultado de un proceso complejo en la economía y en la sociedad resultante de las dinámicas de producción y flujos de conocimientos combinada con factores institucionales y financieros, que incorpora tanto los procesos formales como informales de generación de conocimiento. Esto es por un lado la I+D profesional y por otro las dinámicas de aprendizaje como el learning-by-doing-by-using-by-interacting, siendo los procesos informales el factor más influyente en economías como la dominicana. Pero también la innovación depende de relación de las empresas con sus clientes, con sus suplidores, con las universidades, con otras empresas, etc. Las combinaciones probables no lineales de tales interacciones y vínculos conducen normalmente a procesos incrementales de innovación en los que el aprendizaje es clave, es decir conducen a la mejora gradual de productos, bienes, servicios o procesos. Las innovaciones radicales o disruptivas son escasas a nivel de la actividad de las empresas y suelen estar relacionadas con grandes firmas intensivas en productos y servicios tecnológicos, debido a los recursos dedicado a la I+D.
Con el modelo lineal estamos vendiendo una quimera. Le estamos diciendo al país que ya contamos con la infraestructura, los científicos (cantidad de doctores), la cantidad de ingenieros y tecnólogos (formados a nivel de grado y cómo especialistas), los estándares y los servicios tecnológicos de apoyo, cuestiones en las que apenas hemos avanzado, y que en los próximos ocho años se elevará gradualmente el gasto en I+D+i hasta el 1% del PIB por encima de la media regional y de economías como la Argentina, la Chile o México, sin los niveles de industrialización de esos países. Pero además se corre el riesgo de desplazar el esfuerzo privado en I+D e innovación. ¿Cómo se absorberá el gasto en I+D+i? ¿Cómo se absorberá el capital humano en el tejido social y productivo? ¿Cómo evolucionará la infraestructura científica y tecnológica y los servicios tecnológicos de apoyo? ¿Cuáles son los sectores que recibirán el mayor impacto? ¿Se ha previsto algún tipo de efecto crowding-out (desplazamiento) de la inversión privada en I+D? Sin un claro foco en los puntos anteriores, sin la formación de doctores en áreas duras, de ingenieros y tecnólogos y de su impacto en la dinámica social y económica de un sistema de innovación, es poco lo que se puede avanzar.
Este tercer punto conecta con dos cuestiones relevantes. El papel de las universidades y la gobernanza de la innovación. El tratamiento del sistema de universidades tiene un relativo bajo peso en la Política presentada. Las universidades no sólo son espacios de formación profesional, sino actores significativos de todo sistema de innovación, a partir de su papel en la producción de conocimiento en modelos de articulación público-privado de tipo triple hélice. Es cierto que las universidades dominicanas y más que las universidades el sistema de educación superior, requiere una reforma que lo ponga a punto, pero no vale un tratamiento cosmético de la ley 139-01 que en lugar de consolidar los avances del sistema se convierta en una contrarreforma. Si no más bien un cambio de paradigma que lo incentive a incorporarse como un actor clave del sistema de innovación. En todo caso sería preferible mantener la ley 139-01 tal como está y desde ella abordar los retos del sistema incluyendo el desafío de la calidad del nivel de grado y la formación de doctores en el país.
En cuanto a la gobernanza sólo quiero decir que las mejores prácticas regionales sobre la materia se centran en la creación de agencias de innovación. Un buen caso en la región es CORFO de Chile o el modelo paradigmático en Europa que es la Agencia Sueca de Sistemas de Innovación, Vinnova, o en el caso español el Centro de Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI), que en los últimos años ha girado totalmente al tema de innovación. En el caso dominicano el germen de una agencia de innovación es claramente PROINDUSTRIA, lo que sí requeriría un tratamiento integral de la ley 392-07, con lo cual el estado se ahorraría crear una nueva estructura.
Al resultado óptimo al que el modelo lineal nos puede conducir en el mejor y quizá improbable de los escenarios de largo plazo, sería a algo parecido a la paradoja europea, un fenómeno que desde la década de los 90s del pasado siglo afecta a Europa como conjunto y que consiste en su incapacidad de cerrar la brecha en materia de innovación con sus competidores, pese a su excelente talento e infraestructura científica y los servicios tecnológicos que posee. Afortunadamente cada vez más en Europa el modelo lineal está dando paso a políticas orientadas a la misión y de tipo transformativo, lo que se ha visto reforzado por la secuela de la pandemia y la guerra en Ucrania. ¿Es de por sí malo el enfoque lineal de innovación? La respuesta simple es que no lo es, pero para que funcione tiene que articularse con una fuerte política de industrialización y la economía dominicana va en sentido contrario. De hecho, hubo una época en que con apenas recursos y una infraestructura de investigación mucho más pobre que la actual, el país llegó a invertir a inicios de los años 80s, el 0.35% del PIB en I+D. Fue la época coincidente con la segunda generación de políticas de corte industrialista, que en dominicana se tradujo en el auge de la industrialización y la agroexportación. Fue la época de las estaciones experimentales de la entonces Secretaría de Estado de Agricultura, de las semillas mejoradas de arroz y otros rubros, justo antes de que la economía dominicana hiciera implosión y transitara hacia a una economía intensiva de servicios, en la segunda parte de la década de los 80s. Quiero pensar que este fuerte enfoque lineal predominante en la Política de Innovación es incidental y que puede ser superado.
Los tres grandes elementos a los que me he referido llevan a hacerme la pregunta que encabeza este artículo: ¿será esta una oportunidad perdida en políticas de innovación? Y añado: ¿estamos como sociedad dejando pasar la oportunidad para construir un modelo de desarrollo que nos haga más innovadores, competitivos, resilientes e inclusivos? Espero que no y que bajo el liderazgo del presidente Abinader, de las universidades, del sector empresarial y de la sociedad civil, se puedan reconducir estos temas. He dejado por fuera otros puntos más específicos, como la ausencia de un enfoque de policy mix (combinación o mezcla de políticas), orientado abordar la cuestión de los incentivos y la reforma fiscal y financiera que promueva un entorno innovador y que facilite la productividad de las empresas, pero ese es otro tema.
Me quedo con los puntos fuertes de la Política de Innovación, como su enfoque social, su atención a las personas su sentido de transparencia y la dinámica participativa con la que se construyó. Al final desde la distancia veo esto como un proceso de aprendizaje colectivo, en el que tenemos que encontrar nuestro propio camino y desarrollar un pensamiento de catedral como sociedad, considerando el papel que en el mediano y largo plazo la ciencia y la innovación pueden jugar en la construcción de capacidades sistémicas para el desarrollo. Las políticas de CTI promueven el talento y por tanto las personas son su centro, lo que incluye, pero también es mucho más que el enfoque de educación para el empleo y la formación técnico-profesional, ya que con bachilleres formados en politécnicos no se puede hacer I+D, pero también ese es otro tema de fondo.
Los dominicanos de buena fe, en todos lados, debemos comprometernos con estos esfuerzos. Está pendiente avanzar en una agenda intersectorial y transformativa en materia de ciencia e innovación, que vaya más allá de lo digital y que se centre en el desarrollo productivo, en una economía competitiva, diversificada, más inclusiva y resiliente. Esperemos que esta no sea una oportunidad perdida y que todo lo bueno de la Política propuesta se pueda llevar a cabo, lo que ya sería un gran avance. La Política presentada, es una piedra más en este edificio que como las catedrales medievales quedará incompleto en el corto plazo, ya que cuatro ni ocho años serán suficientes para superar los retos que en materia de ciencia e innovación tenemos como sociedad. Lo importante es que este proceso de construcción sea dinámico y abierto. Está todo por hacerse y qué bueno que es así.