Extinción de los actos administrativos y límites del poder administrativo

En un Estado social y democrático de derecho, la potestad administrativa no se manifiesta únicamente en la facultad de dictar actos, reglamentos o disposiciones de alcance general. Esa potestad encuentra también límites jurídicos claros cuando la Administración decide dejar sin efecto sus propias decisiones. La derogación de normas administrativas y la revocación o anulación de actos administrativos no constituyen decisiones de mera oportunidad, sino manifestaciones expresas del principio de juridicidad que rige toda la actuación administrativa.

La Ley núm. 107-13 es categórica al establecer en su artículo 3, numeral 1, «[…] toda la actuación administrativa se somete plenamente al ordenamiento jurídico del Estado» y que la Administración debe garantizar la seguridad jurídica, de previsibilidad y certeza normativa, sin que pueda «[…] variar arbitrariamente las normas jurídicas y criterios administrativos», numeral 8, del precitado artículo 3. Este mandato no se agota en el momento de emisión del acto administrativo, sino que se proyecta a lo largo de toda su vida jurídica, incluida su modificación o extinción.

Cuando se trata de actos administrativos de alcance general, como los reglamentos, planes o programas, la Administración ejerce potestad normativa. En consecuencia, estos actos no se revocan en sentido estricto, sino que se derogan, modifican o sustituyen mediante un nuevo acto dictado por órgano competente y con respeto a las exigencias materiales y procedimentales que rigen su elaboración. La precitada Ley núm. 107-13 advierte en su artículo 30, párrafo II que «[…] serán nulas de pleno derecho las normas administrativas, los planes o programas aprobados por la Administración que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior […]», así como aquellas que infrinjan los principios procedimentales aplicables a su adopción. En estos supuestos, la nulidad no protege situaciones individuales concretas, sino la coherencia del ordenamiento jurídico y la supremacía constitucional.

Conforme al artículo 31, numeral 8, la publicidad ocupa un lugar preponderante, disponiendo que «la entrada en vigor del reglamento o del plan territorial o urbanístico requiere su previa e íntegra publicación [..]» y reconoce, como regla general de eficacia en el artículo 12, párrafo I, que «la publicación de los actos podrá sustituir a la notificación cuando el acto tenga por destinatarios a una pluralidad indeterminada de personas […]». De esta forma, la publicación no solo condiciona la vigencia inicial del acto normativo, sino también la validez de su derogación o sustitución frente a los administrados.

El régimen jurídico es distinto cuando se trata de actos administrativos individuales, estos actos, dirigidos a personas determinadas o determinables, producen efectos concretos sobre derechos, intereses o situaciones jurídicas específicas, lo que explica que el legislador haya previsto mayores garantías frente a su revisión. La Ley establece en el artículo 9 que «sólo se considerarán válidos los actos administrativos dictados por órgano competente, siguiendo el procedimiento establecido y respetando los fines previstos por el ordenamiento jurídico para su dictado», y consagra una presunción esencial para la estabilidad jurídica al disponer que «todo acto administrativo se considera válido en tanto su invalidez no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional […]», artículo 10.

Esta presunción explica por qué la ilegalidad de un acto administrativo individual no conduce automáticamente a su desaparición del ordenamiento jurídico. El artículo 14 de la Ley núm. 107-13 distingue con claridad entre la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad. Son nulos, entre otros, los actos que «[…] subviertan el orden constitucional, vulneren cualquiera de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, los dictados por órganos manifiestamente incompetentes o prescindiendo completamente del procedimiento establecido para ello, los carentes de motivación cuando sea el resultado del ejercicio de potestades discrecionales, los de contenido imposible, los constitutivos de infracción penal y los que incurran en infracciones sancionadas expresamente con nulidad […]». En cambio, el párrafo I del citado artículo 14 dispone que «[…] se considerarán anulables los actos administrativos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, los que vulneren las normas de procedimiento, los que carezcan de motivación suficiente en el ejercicio de potestades administrativas regladas, y los que se dicten en desviación de poder, por cuanto, aun respetando las formas externas de su producción, se aparten del fin para el que se otorgó la potestad». Esta distinción responde a una finalidad legítima: preservar la seguridad de las relaciones jurídicas concretas sin renunciar al control de legalidad.

La Ley es particularmente cautelosa cuando los actos individuales han generado efectos favorables, en estos casos, la Administración no puede revocar unilateralmente lo actuado. El legislador impuso el mecanismo de la declaración de lesividad, al preciso en el artículo 45 que «los órganos administrativos podrán declarar, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados nulos o anulables, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa». Incluso en esta parte, el ejercicio de esta potestad encuentra límites claros, pues no debe contrariar «la equidad, la buena fe o la confianza legítima», artículo 45, párrafo I, ni extenderse indefinidamente cuando se trate de actos meramente anulables.

La jurisprudencia constitucional ha sido clara al delimitar los márgenes dentro de los cuales la Administración puede revisar actos administrativos favorables. En la Sentencia TC/0967/24, el Tribunal Constitucional afirmó que, ante la detección de una eventual irregularidad, la Administración no está habilitada para dejar sin efecto unilateralmente sus propios actos, sino que debe acudir al procedimiento de declaración de lesividad previsto en el artículo 45 de la Ley núm. 107-13, con miras a someter su impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, competente para ejercer el control de legalidad conforme al artículo 139 de la Constitución. Esta línea jurisprudencial confirma que la extinción de los actos administrativos individuales favorables no responde a criterios de mera oportunidad, sino que se inscribe en un sistema de garantías orientado a preservar la seguridad jurídica, la confianza legítima y el sometimiento de la Administración al control judicial.

Un régimen distinto se aplica a los actos desfavorables o de gravamen, en estos supuestos, la Ley reconoce a la Administración la facultad de revocar, pero no de manera irrestricta. El artículo 46 autoriza la revocación «[…]siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria a la igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico», y exige que esta decisión sea motivada. Incluso impone un deber adicional de transparencia al disponer que estas revocaciones sean hechas públicas periódicamente, reforzando así el control ciudadano sobre la actuación administrativa.

El sistema se completa con los mecanismos de control. En el caso de los actos administrativos individuales, estos pueden ser impugnados mediante recursos administrativos o directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en la medida en que, conforme al artículo 51 de la Ley núm. 107-13, «los recursos administrativos tendrán carácter optativo para las personas». Tratándose de reglamentos o actos administrativos de alcance general, su naturaleza normativa y la ausencia de destinatarios individualizados los insertan en un régimen de control diferenciado, en el que el control jurisdiccional de legalidad adquiere un papel central. En ambos supuestos, la finalidad es común: asegurar que ninguna decisión administrativa, ni siquiera su derogación o modificación quede al margen del derecho.

Por todo lo antes expuesto, la Ley núm. 107-13 y su interpretación constitucional evidencian que el principio de juridicidad no se circunscribe al momento de emisión del acto administrativo, sino que se proyecta a lo largo de toda su existencia jurídica, incluida su extinción. La Administración no dispone de un poder libre para derogar, revocar o anular sus decisiones, sino de potestades jurídicamente regladas, sometidas a procedimientos, límites materiales y mecanismos de control. La observancia de estos cauces resulta esencial para preservar la seguridad jurídica, proteger la confianza legítima de los administrados y garantizar el control judicial de la actuación administrativa. Desde esta perspectiva, la extinción de los actos administrativos se configura no como una manifestación de poder, sino como una expresión necesaria de su sujeción al derecho y del respeto efectivo al Estado de derecho.