El supra poder de la reforma de la ley de niños

La reforma propuesta de la Ley 136-03 no se limita a incorporar nuevos derechos ni a actualizar los mecanismos de protección de niños, niñas y adolescentes. Su alcance es mucho mayor. El anteproyecto modifica instituciones, redistribuye competencias y crea nuevas categorías jurídicas que obligan a preguntarnos hasta dónde puede llegar el Estado cuando actúa en nombre de la protección de la niñez.

Uno de los cambios más significativos se encuentra en la nueva configuración de CONANI. El artículo 671 le reconoce potestad normativa, sancionadora y para la fijación de tasas por servicios, junto con autonomía funcional, administrativa y financiera. Pero el alcance de esa transformación se aprecia con mayor claridad en el artículo 672: su numeral 2 lo define como la “entidad técnica y regulatoria superior” en materia de niñez y adolescencia; el numeral 3 le atribuye la elaboración de reglamentos y disposiciones administrativas de carácter general derivadas del Código; y el numeral 4 le confiere expresamente la potestad sancionadora sobre las infracciones previstas en la propia ley.

No es un cambio menor. El órgano rector del sistema adquiere una capacidad regulatoria con efectos sobre instituciones y prestadores de servicios. Los artículos 686 y 687 desarrollan esa función mediante mecanismos de regulación, autorización, habilitación, registro, supervisión y control.

Y aquí aparece una primera pregunta que no podemos dejar pasar: ¿dónde termina la regulación administrativa y dónde comienza la función legislativa?

La pregunta tiene una importancia constitucional evidente. La Administración está sometida al ordenamiento jurídico y sus potestades no pueden ejercerse al margen de los límites establecidos por la ley. El Tribunal Constitucional ha sostenido que la potestad reglamentaria requiere habilitación legal y no puede convertirse en un mecanismo para sustituir al legislador. En particular, la sentencia TC/0787/24 establece que la remisión reglamentaria debe estar acompañada de un marco jurídico previamente definido por el legislador, con límites suficientes para determinar hasta dónde puede llegar la autoridad administrativa; de lo contrario, la delegación puede convertirse en una renuncia del legislador a su propia función.

El propio anteproyecto ofrece ejemplos que justifican el examen. El artículo 702 permite al Directorio establecer por reglamento el procedimiento de habilitación y precisar el alcance de los requerimientos necesarios para obtener licencias y habilitaciones. La discusión, por tanto, no consiste en negar a CONANI la capacidad técnica que necesita para ejecutar la ley, sino en determinar qué puede desarrollar mediante reglamentos y qué debe quedar necesariamente definido por el legislador.

Pero la cuestión se vuelve todavía más delicada cuando el órgano que regula también adquiere potestad sancionadora.

El artículo 719 establece expresamente que CONANI será la administración pública competente para ejercer la potestad sancionadora respecto de las actuaciones u omisiones consideradas infracciones dentro del Código. Y el artículo 717 permite que, después de una supervisión, se determinen incumplimientos, se ordenen medidas correctivas y, cuando existan indicios de una infracción administrativa, se inicie un procedimiento sancionador.

Esto nos coloca frente a una frontera que debe ser cuidadosamente preservada: una cosa es proteger, otra corregir y otra sancionar. Y ninguna de esas funciones puede confundirse con la función jurisdiccional.

La pregunta, entonces, cambia de dimensión: ¿puede el mismo órgano que establece las reglas de una actividad determinar su incumplimiento y, además, imponer la consecuencia administrativa correspondiente? La respuesta puede ser afirmativa dentro de los límites del derecho administrativo. Precisamente por eso esos límites deben estar claramente definidos por la ley.

Y cuando comenzamos a hablar de límites encontramos otro de los grandes desafíos de esta reforma: el mundo digital.

El anteproyecto reconoce expresamente el derecho de los niños, niñas y adolescentes a un entorno digital seguro y menciona entre los riesgos, los algoritmos discriminatorios, las tecnologías emergentes y la inteligencia artificial. El artículo 93 incorpora, incluso, la alfabetización sobre los sistemas automatizados de recomendación y decisión.

Aquí la reforma entra en un territorio nuevo. Durante mucho tiempo, el derecho estuvo acostumbrado a identificar al responsable de una decisión: una persona, una institución, una autoridad. Hoy un niño puede recibir determinado contenido, ser sometido a una clasificación o quedar expuesto a determinados riesgos como consecuencia de un sistema algorítmico cuya lógica ni siquiera conoce.

La pregunta ya no es solamente quién protege al niño frente a la tecnología, sino quién responde cuando una tecnología produce un efecto jurídicamente relevantesobre el niño.

Y precisamente cuando creemos que hemos llegado al límite de las nuevas fronteras que plantea la reforma, aparece otra, esta vez en materia penal.

El anteproyecto incorpora la categoría de “joven adulto” para referirse a quien, habiendo alcanzado la mayoría de edad, permanece sujeto hasta los veinticinco años a determinados mecanismos especializados de la justicia penal adolescente por hechos cometidos antes de cumplir dieciocho años. Incluso contempla que quien alcance la mayoría de edad durante la ejecución de una sanción pueda permanecer hasta los veinticinco años en centros especializados para jóvenes adultos.

Aquí la discusión deja de ser institucional y tecnológica para convertirse en una pregunta sobre la propia frontera jurídica entre adolescencia y adultez.

Si el hecho fue cometido cuando la persona era adolescente, ¿hasta cuándo debe acompañarla jurídicamente esa condición? ¿Hasta los dieciocho años? ¿Hasta que termine el proceso? ¿Hasta que concluya la sanción? ¿O puede prolongarse, bajo determinadas condiciones, hasta los veinticinco?

No es una pregunta menor. El anteproyecto parece asumir que la transición hacia la adultez no termina necesariamente con la mayoría de edad y que, para determinados efectos de reintegración social, el sistema especializado puede proyectarse más allá de los dieciocho años.

Así, casi sin advertirlo, la reforma nos conduce por cuatro fronteras: la frontera entre administración y legislación; entre regulación y sanción; entre protección de la niñez y control de la tecnología; y, finalmente, entre adolescencia y adultez penal.

Pero una reforma legislativa no puede juzgarse por la pasión, el empeño o la autoridad de quienes circunstancialmente la promueven. Las leyes no se hacen para satisfacer a quienes las impulsan en un momento determinado, sino para responder a las necesidades de la sociedad a la que están destinadas.

Por eso, el verdadero juicio sobre esta reforma no debe depender de quién la propone, sino de qué tan necesaria es, qué tan adecuada resulta y, sobre todo, qué tan compatible es con nuestro orden constitucional y con la realidad dominicana.

Porque una buena ley no es necesariamente la que más innova. Es la que, al innovar, resuelve mejor los problemas de la sociedad sin crear otros mayores.