Reformar la Ley 87-01

En el debate público sobre el futuro del Sistema Dominicano de Seguridad Social se ha vuelto frecuente la afirmación de que “urge reformar la Ley 87-01”. La consigna es atractiva, pero conceptualmente insuficiente. Reformar una ley que estructura derechos sociales fundamentales no es un acto de prisa política ni de corrección técnica aislada, sino una decisión constitucionalmente condicionada, que exige claridad sobre qué se reforma, por qué se reforma y desde qué marco normativo superior se justifica esa reforma.

Conviene partir de una precisión esencial y es que la Ley 87-01 no es una ley sectorial ni una norma circunscrita al ámbito de la salud. Es la ley que organiza el derecho fundamental a la seguridad social, estructurado en tres seguros —salud, vejez, discapacidad y sobrevivencia, y riesgos laborales— y, como tal, debe interpretarse a la luz de la Constitución de la República, que define a la República Dominicana como un Estado Social y Democrático de Derecho, fundado en la dignidad humana, la igualdad material y la progresividad de los derechos sociales.

Desde esa perspectiva, la pregunta relevante no es si la Ley 87-01 puede reformarse —ya lo ha sido—, sino si las reformas propuestas fortalecen o debilitan su coherencia constitucional. Las modificaciones introducidas por las leyes 188-07 y 13-20 son ilustrativas pues ajustaron parámetros financieros y mecanismos de control institucional sin alterar la arquitectura esencial del sistema ni desplazar la técnica operativa al texto legal. Lejos de “hipertrofiar” la ley, reafirmaron su carácter de ley marco, capaz de adaptarse sin perder consistencia ni vocación de derechos.

Aquí es donde el debate contemporáneo suele extraviarse. Se plantea la reforma como si el principal problema del sistema fuera la falta de detalle normativo, cuando muchos de los déficits actuales —pensiones insuficientes, protección incompleta frente a la discapacidad, debilidad en la prevención de riesgos laborales o barreras persistentes de acceso efectivo a servicios de salud— no derivan de la ausencia de reglas operativas en la ley, sino de fallas de implementación, de gobernanza y de coherencia entre el diseño institucional y los principios constitucionales que deberían orientarlo.

Pretender resolver estos problemas trasladando a la ley catálogos cerrados de prestaciones, fórmulas actuariales específicas, esquemas rígidos de financiamiento o reglas detalladas de contratación no solo es técnicamente inconveniente; es constitucionalmente riesgoso. Una ley que fija de manera rígida contenidos que deben evaluarse periódicamente compromete la progresividad de los derechos sociales y reduce la capacidad del Estado para corregir inequidades estructurales, afectando de manera desproporcionada a los grupos más vulnerables.

Pero el error opuesto también debe evitarse toda vez que defender el carácter de ley marco de la Ley 87-01 no puede convertirse en una excusa para ignorar los déficits estructurales que la propia ley no ha resuelto, especialmente en el Seguro de Vejez, Discapacidad y Sobrevivencia, donde la suficiencia de las pensiones y la protección frente a contingencias vitales siguen planteando un desafío directo al mandato constitucional de garantizar una vida digna. Allí, más que desregulación técnica, lo que se requiere es revisión normativa con enfoque de derechos, solidaridad y sostenibilidad intergeneracional.

Reformar la Ley 87-01, entonces, no es un ejercicio de expansión normativa ni de minimalismo legal, sino de alineación constitucional. Implica examinar si su arquitectura institucional protege efectivamente la igualdad material; si los mecanismos de financiamiento distribuyen los riesgos de manera justa; si los distintos seguros y regímenes dialogan entre sí como un sistema y no como compartimentos aislados; y si el Estado cumple su rol indelegable como garante último del derecho a la seguridad social.

Una reforma responsable debe partir de un principio claro: la ley debe ordenar, habilitar y garantizar derechos; la técnica debe implementar con evidencia; y la política pública debe corregir con oportunidad. Cualquier reforma que rompa ese equilibrio —ya sea por exceso de tecnificación legal o por omisión de los mandatos constitucionales— corre el riesgo de debilitar, y no de fortalecer, el sistema.

La Ley 87-01 necesita ser repensada, sí, pero no desde la urgencia ni desde la fragmentación, sino desde una lectura madura del Estado Social y de Derechos que la Constitución exige. Ese es el verdadero desafío y también el criterio con el que debe evaluarse cualquier propuesta de reforma.

Consultado:

1. Busse, R., Blümel, M., & Knieps, F. (2017). Statutory health insurance in Germany: A health system shaped by 130 years of solidarity, self-governance, and competition. The Lancet, 390(10097), 882–897. https://doi.org/10.1016/S0140-6736(17)31280-1
2. Congreso Nacional de la República Dominicana. (2001). Ley No. 87-01 que crea el Sistema Dominicano de Seguridad Social. Gaceta Oficial.
3. Congreso Nacional de la República Dominicana. (2007). Ley No. 188-07 que introduce modificaciones a la Ley No. 87-01. Gaceta Oficial.
4. Congreso Nacional de la República Dominicana. (2020). Ley No. 13-20 que modifica disposiciones del Sistema Dominicano de Seguridad Social. Gaceta Oficial.
5. (2023). Health at a Glance 2023: OECD indicators. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/7a7afb35-en

World Health Organization. (2010). Health systems financing: The path to universal coverage. WHO Press.