Recaudar no es reformar

Lo aprobado recientemente no constituye una reforma fiscal ni una reforma tributaria estructural. Es, más bien, un conjunto de medidas orientadas a incrementar la recaudación. La diferencia no es semántica: marca la distancia entre administrar una urgencia coyuntural de ingresos y transformar las estructuras fiscales de un país (la forma en que recauda y la forma en que gasta).

Hace cosa de dos años, en la serie de artículos «Si el país va bien, ¿acaso es necesaria una reforma?», publicada en Acento entre noviembre y diciembre de 2024, sostuve que República Dominicana necesitaba una reforma fiscal, pero no cualquier reforma. La discusión no debía limitarse a recaudar más, sino a revisar integralmente la forma en que el Estado obtiene, administra y utiliza sus recursos. Los acontecimientos recientes parecen confirmar aquella tesis: el país continúa sin una reforma estructural y, a juzgar por la experiencia acumulada desde 2020, las posibilidades de que esta administración la impulse antes de concluir su mandato lucen cada vez más remotas.

1. No toda recaudación es reforma

La primera precisión necesaria es conceptual.

En el debate público dominicano suele utilizarse indistintamente reforma fiscal, reforma tributaria, ajuste tributario o paquete recaudatorio. Sin embargo, no son equivalentes.

Una reforma fiscal supone revisar de manera integral la relación entre ingresos, gasto público, endeudamiento, subsidios, incentivos, eficiencia estatal y sostenibilidad financiera. Una reforma tributaria, aunque más limitada, implica cambios estructurales en el diseño y administración de los impuestos. Un paquete recaudatorio, en cambio, persigue un objetivo concreto: aumentar ingresos mediante ajustes específicos.

Lo aprobado recientemente encaja mucho mejor en esta última categoría. De hecho, guarda más similitudes con lo que en México se conoce como la «miscelánea fiscal» —el conjunto de ajustes tributarios que acompaña anualmente el paquete presupuestario— que con una reforma fiscal o tributaria de carácter estructural.

Podrá discutirse si las medidas son adecuadas o insuficientes. Podrá debatirse si producirán la recaudación esperada o generarán efectos secundarios indeseables. Lo difícil es sostener que estamos ante una transformación estructural del sistema fiscal dominicano.

No se ha producido una revisión integral del gasto tributario. No se ha replanteado de forma profunda el régimen de exenciones o incentivos. Tampoco se ha abordado de manera integral la evasión y la elusión fiscal. Mucho menos se ha producido una discusión simultánea sobre la calidad del gasto público, la eficiencia institucional o la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas estatales.

Nada de eso impide reconocer que los gobiernos tienen derecho a impulsar medidas para fortalecer sus ingresos. El problema aparece cuando esos esfuerzos se presentan como reformas estructurales.

Recaudar más suele ser necesario. Reformar es otra cosa.

2. El fly al catcher

Los dominicanos, pueblo profundamente beisbolero, usamos la expresión «un fly al catcher» para describir una jugada sencilla, de bajo riesgo y fácil de completar.

La imagen ayuda a entender lo ocurrido.

Desde una perspectiva política, las medidas aprobadas se asemejan más a un fly al catcher que a una verdadera reforma fiscal. No porque carezcan de importancia, sino porque no exigieron el nivel de confrontación, negociación y construcción de consensos que caracteriza a las reformas de profundidad.

Las reformas verdaderas rara vez son cómodas. Afectan intereses establecidos. Generan ganadores y perdedores. Obligan a revisar privilegios, incentivos y exenciones. Exigen negociaciones complejas entre gobierno, sectores productivos, organizaciones sociales y actores políticos. En ocasiones, incluso requieren asumir costos políticos significativos en el corto plazo para obtener beneficios institucionales en el largo plazo. Por ello, precisan de un liderazgo capaz de sostener el proceso con la mirada puesta en las próximas generaciones, más que en las próximas elecciones.

Por eso, las reformas no se ponen a prueba cuando son anunciadas. Se ponen a prueba cuando aparecen las primeras resistencias.

Y es precisamente ahí donde la experiencia reciente adquiere relevancia.

Desde 2020 se han producido varios intentos de impulsar iniciativas presentadas como reformas fiscales. Ninguna logró consolidarse. Los proyectos terminaron siendo retirados antes de alcanzar una fase madura de discusión pública, tan pronto comenzaron a manifestarse las primeras resistencias sociales y empresariales.

La explicación habitual atribuye esos desenlaces a las resistencias que inevitablemente generan este tipo de iniciativas. Sin embargo, esa lectura resulta insuficiente. Toda reforma relevante genera resistencia. Eso no constituye una anomalía; forma parte de su naturaleza.

La verdadera cuestión consiste en determinar si existe capacidad política para administrar esas tensiones y sostener los objetivos esenciales del proceso reformador.

Las reformas requieren dos liderazgos. El primero es técnico: diagnosticar problemas, definir objetivos y diseñar soluciones. El segundo es político: arbitrar intereses contrapuestos, construir consensos y sostener el proceso cuando surgen las objeciones previsibles.

La experiencia de los últimos años sugiere que el principal déficit no ha sido técnico. El país dispone de abundantes estudios, diagnósticos y propuestas fundamentadas sobre presión tributaria, evasión, gasto tributario, exenciones y sostenibilidad fiscal. Lo que ha resultado más difícil ha sido traducir ese conocimiento en decisiones políticamente sostenibles.

La razón no es difícil de comprender. Una reforma fiscal integral tendría que abordar cuestiones particularmente sensibles, entre ellas el gasto tributario, los incentivos fiscales y los elevados niveles de evasión y elusión que aún persisten en diversos sectores de la economía. Son precisamente esos ámbitos los que concentran una parte importante del potencial recaudatorio del sistema y, al mismo tiempo, los que generan mayores resistencias frente a cualquier intento de reforma.

3. La ventana que se cerró

Si algo parece claro tras los acontecimientos recientes es que la ventana política para una reforma fiscal estructural se encuentra prácticamente cerrada.

Y no se trata solo de una valoración sobre el pasado. También es una conclusión sobre el futuro inmediato.

Las reformas profundas suelen impulsarse durante los primeros años de gobierno. Es entonces cuando existe mayor capital político, mayor capacidad de negociación y un horizonte temporal suficientemente amplio para administrar costos y cosechar resultados.

Ese momento ya pasó.

A medida que el calendario avance hacia 2027, la dinámica política estará crecientemente condicionada por los posicionamientos internos, las precandidaturas y los cálculos electorales asociados a 2028. En ese contexto, los incentivos para impulsar reformas capaces de generar costos políticos inmediatos se reducen drásticamente.

No es una peculiaridad dominicana. Es una constante observable en numerosos sistemas democráticos.

Por eso resulta difícil imaginar que un gobierno que no logró concretar una reforma fiscal estructural durante sus primeros seis años de ejercicio pueda hacerlo en los dos últimos, cuando la dinámica política estará cada vez más condicionada por las consideraciones electorales.

La evasión seguirá existiendo. La elusión seguirá representando un desafío. La discusión sobre las exenciones continuará abierta. La calidad del gasto público seguirá siendo objeto de debate. Y la sostenibilidad fiscal continuará formando parte de las preocupaciones legítimas sobre el futuro de las finanzas públicas.

Lo que parece haberse agotado no es la necesidad de la reforma, sino la posibilidad política de llevarla a cabo en el período gubernamental actual.

Epílogo

Hace casi dos años sostuve que la discusión fiscal dominicana no podía reducirse a la necesidad de recaudar más recursos. Hoy esa afirmación mantiene plena vigencia.

Lo aprobado recientemente podrá contribuir a incrementar los ingresos del Estado. Puede incluso cumplir los objetivos recaudatorios para los cuales fue concebido. Pero eso no lo convierte en una reforma fiscal estructural.

República Dominicana continúa teniendo pendiente una discusión mucho más amplia y compleja: la de un sistema fiscal capaz de combinar suficiencia recaudatoria, eficiencia económica, equidad, sostenibilidad y calidad del gasto público.

Esa discusión sigue esperando.

Y si algo sugieren los acontecimientos de los últimos años es que el principal obstáculo ya no parece ser la ausencia de diagnósticos ni de propuestas. El desafío radica, más bien, en la capacidad política para convertirlas en realidad.

Porque recaudar más puede ser necesario.

Pero recaudar más, por sí solo, nunca ha sido equivalente a reformar.