Nueva ley minera que ya habíamos comenzado a construir (1)

Durante todo el tiempo en que trabajamos —y también sufrimos no pocas veces las necedades, inercias y desatinos de la Administración— vimos desfilar numerosas iniciativas de políticas públicas, con la particularidad de que muchas de ellas habían recorrido ya, de la mano de un apreciable talento técnico, un largo y laborioso trayecto de estudios, consultas y elaboración institucional.

Hoy volvemos a vivir una experiencia semejante con el resucitado anuncio oficial de que el país necesita una nueva ley minera que sustituya la núm. 146-71, promulgada hace medio siglo. En principio, nos regocijamos, porque pocas actividades extractivas han experimentado durante estas últimas cinco décadas transformaciones tan profundas en materia tecnológica, ambiental, fiscal, institucional y social como la minería. Al lado de esa satisfacción subyace, sin embargo, el desconcierto arraigado en el hecho de que la discusión vuelva a plantearse como si el Estado dominicano jamás hubiera recorrido una parte considerable de ese camino.

En esta misma columna podemos encontrar decenas de trabajos del autor de estas líneas explicando cómo, entre 2017 y 2019, el Ministerio de Energía y Minas, bajo la sabia y correcta conducción del doctor Antonio Isa Conde, gran amigo ya fallecido, desarrolló un amplio proceso de revisión de la legislación minera dominicana, iniciado con el estudio comparado de las legislaciones de catorce países, el examen de contratos especiales vigentes en el país y la incorporación de las lecciones emanadas de experiencias internacionales relevantes.

Para edificación del lector debemos repetir aquí que de aquel esfuerzo surgieron cinco versiones sucesivas de un anteproyecto enriquecido mediante consultas con instituciones públicas, organizaciones de la sociedad civil, especialistas nacionales e internacionales, organismos multilaterales y representantes del propio sector minero. Aquellas extenuantes jornadas no podrían reducirse a una simple ocurrencia administrativa ni al deseo de un ministro de distinguirse entre muchos, sino que formaron parte de un proceso técnico e institucional que consumió años de trabajo y acumuló una experiencia que pertenece al Estado dominicano.

Nos impulsan a volver sobre el polémico tema de la minería las recientes declaraciones del ministro de Energía y Minas, Joel Santos, quien informa al país que el Gobierno trabaja en la modernización de la Ley Minera, que existe ya un borrador discutido con diferentes actores y que el propósito consiste en introducir la iniciativa en la próxima legislatura.

El ministro acompaña la vieja nueva con la promesa de reglas claras, fortalecimiento institucional, sostenibilidad ambiental, agilización de los permisos, transparencia, participación de las comunidades y mejores condiciones para atraer inversiones, propósitos con los cuales siempre estuvieron de acuerdo el equipo técnico y el propio ministro Isa Conde y que, naturalmente, estuvieron presentes en el largo proceso desarrollado años atrás.

En toda esta algarabía en torno a la nueva ley hay un detalle que no puede, bajo ningún concepto, pasar inadvertido. Las declaraciones del ministro fueron ofrecidas durante la presentación del documento técnico Una nueva ley minera: reglas claras para el desarrollo de la República Dominicana, elaborado nada menos que por la Cámara Minera Petrolera de la República Dominicana, Camipe, es decir, por el mismo gremio que representa a una parte fundamental de las empresas y los intereses económicos que la futura legislación estará llamada a regular.

Entendemos como saludable y enriquecedor que Camipe participe, opine, critique, formule observaciones y defienda los intereses de sus asociados. Esa debe ser su posición, absolutamente legítima y claramente necesaria. ¿Acaso no resultaría absurdo elaborar una legislación minera moderna sin escuchar a quienes invierten capitales cuantiosos, asumen riesgos, incorporan tecnologías y conocen desde dentro las complejidades de la actividad?

Lo que no podemos aceptar jamás es que el documento técnico que sirve para relanzar públicamente la discusión de una nueva Ley Minera provenga precisamente del gremio de los regulados, mientras el Estado parece haber colocado en algún rincón de su memoria institucional un anteproyecto elaborado bajo su propia conducción, ampliamente estudiado, comparado internacionalmente y discutido con prácticamente todos los sectores involucrados.

 Para mayores detalles basta consultar el estudio Análisis integral de los anteproyectos de leyes de la minería nacional y del Sistema Nacional de Gestión de la Renta Estatal Minera, publicado en mayo de 2021 por Oxfam, Conamuca, Ceformomali y Participación Ciudadana.

Puede parecer a muchos que estamos perdiendo el tiempo al afirmar lo anterior, que se trata de un asunto menor o de alguna suspicacia “de izquierda” contra la inversión privada. Ciertamente, una legislación bancaria debe escuchar a los bancos y una minera a las empresas mineras, pero resulta inaceptable que los sujetos llamados a ser regulados terminen marcando el punto de partida, la arquitectura o las prioridades fundamentales de las reglas destinadas a regularlos.

Es al Estado a quien corresponde recibir esas propuestas, confrontarlas con las de las comunidades, organizaciones ambientales, universidades, especialistas, trabajadores y demás sectores interesados y, después de ponderar intereses inevitablemente contradictorios, formular una política que tenga como centro el interés general.

 Pero ¿qué es el interés general en un Estado capturado por el clientelismo y por ciertas cúpulas empresariales acostumbradas a contemplar el horizonte desde la cercanía de las fuentes de dividendos inmediatos y relativamente fáciles?

Nuestra alerta adquiere particular relevancia porque hablamos de recursos que no pertenecen ni al Gobierno ni a las empresas concesionarias. La empresa recibe derechos para explorar y eventualmente explotar bajo determinadas condiciones, pero el mineral que yace en el subsuelo conserva su naturaleza pública, lo que obliga al Estado a negociar, regular y fiscalizar desde una posición inequívocamente orientada hacia la defensa de los intereses del propietario originario del recurso.

Precisamente de esa concepción partía el anteproyecto trabajado entre 2017 y 2019, que no se limitaba a actualizar procedimientos administrativos, sino que revisaba aspectos medulares como el régimen y duración de las concesiones, la participación del Estado en la renta minera, las regalías, las responsabilidades ambientales, el cierre y remediación de las explotaciones y la participación de las comunidades.

Paralelamente se trabajó en una propuesta para organizar la gestión de la renta estatal minera, inspirada en una idea que entonces defendimos con particular entusiasmo: sembrar minería, procurando que una parte de la riqueza proveniente de recursos agotables se transformara en educación, agua, infraestructura, conocimiento, tecnología y capacidades productivas capaces de permanecer cuando las minas hubieran cerrado (ver: Julio Santana. Reflexiones sobre la industria extractiva responsable. MEMRD, Santo Domingo, 2018).

Nadie sensato propondría recuperar ahora aquellos anteproyectos para aprobarlos sin cambiar una coma, porque han transcurrido años, las tecnologías evolucionaron, determinados minerales adquirieron una importancia estratégica extraordinaria y las exigencias ambientales y sociales son hoy mayores.

Lo que nos resulta inexplicable es que, existiendo semejante acumulación de conocimiento dentro del propio Estado, volvamos a comenzar bajo el impulso de una propuesta elaborada por el gremio de las empresas llamadas a ser reguladas. Escuchemos a Camipe, naturalmente, junto a todos los sectores que tengan algo que aportar, pero… ¡recuperemos primero la memoria institucional y coloquemos sobre la mesa lo que el país ya trabajó, estudió, discutió y construyó!

La concepción, equilibrio y conducción de una nueva Ley Minera debe elaborarse con todos, pero su concepción, equilibrio y conducción corresponden inequívocamente al Estado.