La Constitución pendiente

Una Constitución revela su fuerza cuando obliga al poder a cumplir deberes que preferiría eludir y le impide traspasar los límites que le convendría ignorar. También la revela cuando una autoridad respeta el límite antes de que alguien tenga que reclamarlo. Su prueba más exigente llega cuando el derecho de una persona entra en conflicto con la conveniencia de quien gobierna: allí se descubre cuánto puede una garantía frente a una decisión que pretende desconocerla.

Desde esa perspectiva debe leerse el constitucionalismo dominicano: no únicamente como una sucesión de textos, reformas y proclamaciones, sino como una disputa por determinar si la autoridad estará sometida a reglas que no pueda eludir a voluntad. Su cuestión central no es cuántas veces hemos escrito la Constitución, sino hasta qué punto hemos logrado que rija la conducta de quienes ejercen el poder.

Hablar de una Constitución pendiente no significa negar los avances ni afirmar que nuestro orden constitucional carece de eficacia. Tampoco significa que los derechos deban esperar para ser jurídicamente exigibles. Designa una tarea de cumplimiento: hacer accesible su protección, sostener los controles y asegurar que las decisiones obligatorias produzcan sus efectos. Lo pendiente es la realización de mandatos que ya obligan, no el nacimiento de derechos que el poder todavía pueda conceder o negar.

La primera Constitución, proclamada el 6 de noviembre de 1844, permite advertir que la tensión no siempre estuvo fuera del texto. Mientras su artículo 35 afirmaba la primacía constitucional, el artículo 210 autorizaba al presidente, durante la guerra entonces existente y mientras no se firmara la paz, a adoptar las medidas que considerara oportunas para la defensa y seguridad de la nación, sin quedar sujeto a responsabilidad por esas actuaciones. La excepción formaba parte del propio diseño constitucional.

Ese antecedente obliga a afinar el diagnóstico. El poder puede desbordar una norma que lo limita, pero también puede encontrar en la norma una autorización para concentrarse. Por eso, tener Constitución no equivale, por sí solo, a vivir bajo un gobierno limitado. Hay que examinar qué permite el texto, qué prohíbe y quién puede hacer valer sus garantías. Exigir cumplimiento y discutir la calidad del diseño son tareas relacionadas, aunque requieren respuestas diferentes.

La Constitución de 1963, proclamada durante el gobierno de Juan Bosch, expresó una apuesta por ampliar la dimensión social de la República. Encomendó a los poderes públicos combatir los obstáculos económicos y sociales que limitaban la igualdad y la libertad. El derrocamiento de Bosch, en septiembre de aquel año, interrumpió ese proyecto. La ruptura mostró que una Constitución necesita condiciones políticas e institucionales para sostenerse; no demuestra que sus garantías fueran inútiles ni autoriza a explicar el golpe por una sola causa.

Después de la Guerra de Abril de 1965, la Constitución de 1966 mantuvo amplias atribuciones presidenciales y reconoció derechos individuales y sociales. Su lectura exige evitar dos simplificaciones: identificar toda fortaleza del Ejecutivo con autoritarismo y confundir la duración de un orden con su calidad democrática. La continuidad institucional importa porque permite gobernar y planificar. Su valor constitucional depende también de las libertades que protege y de la posibilidad efectiva de revisar el ejercicio del poder.

Estos episodios no deben confundirse ni reducirse a una misma experiencia de dominación. Entre ellos hubo diferencias, aperturas y transformaciones que el análisis debe preservar. La enseñanza no es que nada haya cambiado, sino que el cambio constitucional no puede medirse únicamente por la sustitución de una redacción. También debe examinarse en la relación entre el ciudadano y la autoridad, entre la decisión política y la posibilidad real de impugnarla.

La reforma de 1994 restableció en la Suprema Corte de Justicia el control concentrado de constitucionalidad, por vía de acción directa, sin desplazar el control difuso ejercido en procesos concretos. La vía concentrada contaba con un antecedente en 1924. Estos antecedentes corresponden a mecanismos de control constitucional ejercidos dentro del Poder Judicial, con la Suprema Corte de Justicia a cargo del control concentrado.

La Constitución de 2010 creó el Tribunal Constitucional como órgano especializado. Su instalación solemne se celebró en enero de 2012. Aquella Constitución amplió también la protección de los derechos e incluyó expresamente los colectivos y difusos. Su aporte no se agota en organizar órganos: refuerza el vínculo entre la autoridad y la protección efectiva de las personas. Ese mandato exige capacidad para prestar servicios y remover obstáculos, además de límites que impidan utilizar el Estado contra quienes debe proteger.

En ese diseño constitucional, el artículo 6 establece la supremacía de la Constitución y somete a ella a las personas y a los órganos que ejercen potestades públicas. El artículo 7 define la República Dominicana como un Estado social y democrático de derecho. La consecuencia política de esas reglas es exigente: el poder no recibe autorización para decidir, según su conveniencia, cuándo queda obligado por la Constitución.

Conviene, sin embargo, separar la fuerza jurídica de una norma de su grado de cumplimiento. Una disposición constitucional no deja de obligar porque una autoridad la incumpla. Precisamente porque sigue siendo obligatoria, su infracción puede ser cuestionada y corregida. Confundir incumplimiento con inexistencia del derecho concedería al infractor una victoria adicional: permitirle que su conducta determine no solo lo que ocurre, sino también lo que debe considerarse jurídicamente debido.

La misma precisión obliga a distinguir legitimidad política, legalidad y resultados. Una elección legítima habilita para gobernar dentro de las competencias atribuidas; no convalida cada decisión posterior. Una política puede ajustarse al derecho y producir resultados deficientes que requieran corrección política o administrativa. Otra puede resultar popular y vulnerar una garantía. Evaluar constitucionalmente el poder exige saber cuál de esos juicios se está formulando.

La distancia entre vigencia y eficacia señala dónde deben actuar las garantías constitucionales. Tampoco toda demora administrativa o decisión discutible acredita la captura de una institución. Un error, una falta de recursos y una subordinación sistemática a intereses políticos o privados exigen pruebas y remedios distintos. La crítica pierde precisión cuando los confunde; gana capacidad de transformación cuando identifica el deber incumplido, sus causas y la autoridad responsable de corregirlo.

El Tribunal Constitucional ocupa un lugar central en esa defensa. El artículo 184 le encomienda garantizar la supremacía de la Constitución, defender el orden constitucional y proteger los derechos fundamentales; sus decisiones constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos y todos los órganos del Estado. Los tribunales de la República conservan, conforme al artículo 188, el control difuso: conocen la excepción de constitucionalidad en los asuntos sometidos a su conocimiento. La protección tiene varias vías y no convierte al Tribunal Constitucional en una instancia competente para resolver cualquier inconformidad.

Pero la existencia de un tribunal no basta para demostrar que el poder está controlado. Importan la independencia con que decide, la calidad de sus razones, la oportunidad de su intervención y el cumplimiento de lo resuelto. Una sentencia puede reconocer una vulneración y, aun así, dejar a la persona esperando una reparación efectiva. Si la autoridad obligada logra neutralizarla mediante dilaciones o resistencias, el reconocimiento judicial corre el riesgo de convertirse en una victoria incompleta.

La justicia constitucional debe ser evaluada también con ese criterio: qué cambia después de una decisión. No se trata de medirla por el número de veces que contradice al Gobierno, ni de asumir que toda sentencia favorable a una autoridad prueba sumisión. La independencia exige aplicar razones jurídicas defendibles tanto cuando incomodan al poder como cuando lo favorecen. Un tribunal no debe ser una oficina del Ejecutivo, pero tampoco un instrumento de la oposición.

Aquí aparece una objeción seria: reforzar los controles puede trasladar decisiones de representantes elegidos a jueces que no recibieron el encargo de gobernar. Además, la Constitución no siempre ofrece una respuesta única y evidente. La objeción obliga a reconocer el margen de decisión democrática cuando varias políticas resultan constitucionalmente admisibles. Pero ese margen encuentra un límite cuando una medida vulnera un derecho o una regla de competencia. La popularidad no subsana la infracción; la discrepancia política tampoco basta para demostrarla.

El juez debe identificar ese límite, explicar por qué se ha cruzado y justificar una respuesta adecuada a la vulneración. También debe considerar los efectos de su decisión y las competencias de quienes habrán de ejecutarla. Exigir razones, corregir una discriminación o asegurar una garantía no autoriza a imponer cualquier preferencia judicial sobre el presupuesto o la gestión. A la vez, el respeto al ámbito político no puede convertirse en una excusa para tolerar lesiones acreditadas. La dificultad de la frontera exige mejor argumentación, no inmunidad para ninguno de los poderes.

La tensión con un presidencialismo fuerte, presente en nuestra trayectoria, exige la misma precisión. Un Ejecutivo con capacidad de dirección no es incompatible con la democracia constitucional. El Estado necesita decidir, coordinar y ejecutar. El problema no es la fortaleza necesaria para gobernar, sino la concentración que permite debilitar a quienes deben fiscalizar. Capacidad estatal y arbitrariedad no son sinónimos. Rechazar la arbitrariedad no exige resignarse a un Estado incapaz de actuar.

La defensa de la concentración suele invocar la rapidez: demasiados controles retrasan decisiones y dificultan atender necesidades. La preocupación es válida cuando los procedimientos se duplican, carecen de plazos o se vuelven inaccesibles. Un control que paraliza indefinidamente también debe responder por sus efectos. La solución es organizar competencias claras, tiempos razonables y formas proporcionadas de revisión. La simplificación mejora el gobierno cuando reduce obstáculos y conserva la posibilidad de detectar abusos y exigir responsabilidades.

El Congreso, los tribunales y los órganos de fiscalización no necesitan vivir en conflicto permanente para cumplir sus funciones. La cooperación puede ser legítima y necesaria. Lo decisivo es que subsista la capacidad de discrepar, investigar y corregir cuando existan razones para hacerlo. Hay una diferencia fundamental entre acompañar una decisión después de examinarla y aprobarla porque la dependencia política ha vuelto costoso cuestionarla.

Por eso la separación de poderes requiere condiciones que permitan ejercer las atribuciones: información suficiente, capacidades profesionales y protección frente a interferencias indebidas. También exige nombramientos que atiendan al mérito y recursos compatibles con la función de control. Si discrepar expone a represalias o investigar depende de la buena voluntad del investigado, la autonomía se vuelve frágil. El diseño importa porque distribuye facultades; los incentivos importan porque influyen en el costo de ejercerlas o de eludirlas.

La dimensión social de la Constitución añade una exigencia. La libertad se vuelve más difícil de ejercer cuando faltan condiciones básicas de salud, educación o acceso a la justicia. Para quien necesita una prestación, la eficacia constitucional se vuelve concreta: puede recibirla conforme a reglas o quedar a merced de una intermediación personal. La capacidad estatal es parte de la protección de los derechos. Defenderlos exige una Administración que pueda actuar y cuyos criterios sean públicos, justificables y revisables.

Eso no significa que toda prestación deba satisfacerse de inmediato ni que una sentencia pueda producir recursos inexistentes. Hay deberes, como evitar una discriminación, que no pueden aplazarse con una invocación genérica a la escasez; otras obligaciones requieren desarrollo progresivo. La autoridad debe explicar las restricciones reales, los criterios de prioridad y las medidas adoptadas para avanzar. El presupuesto contiene decisiones que afectan derechos. Examinarlo no permite presumir recursos ilimitados, pero tampoco aceptar que invocar la escasez cierre por sí solo la discusión.

La intervención judicial debe afrontar, además, un riesgo distributivo: si el acceso a una prestación depende de poder litigar, las personas con menos medios pueden quedar relegadas. Esa posibilidad no justifica cerrarles los tribunales a quienes reclaman. Obliga a valorar los efectos sobre terceros y a buscar respuestas que corrijan la regla o la falla de gestión, cuando proceda, para que la protección no termine creando un nuevo privilegio.

La Administración es un lugar decisivo del constitucionalismo cotidiano. El artículo 138 la somete, entre otros, a principios de objetividad, igualdad, transparencia y eficacia. El numeral 10 del artículo 69 extiende las garantías del debido proceso a las actuaciones administrativas, y el artículo 139 prevé el control judicial de su legalidad mediante los procedimientos establecidos. La persona debe poder conocer por qué se decide, ser oída cuando corresponda y utilizar una vía de impugnación adecuada. Tener derecho a una decisión fundada no equivale a tener derecho a que toda solicitud sea acogida.

Imaginemos dos solicitudes de una prestación reconocida, presentadas en condiciones equivalentes y sometidas a los mismos requisitos. Una avanza únicamente porque interviene una llamada influyente; la otra permanece detenida, sin una razón objetiva que justifique la diferencia. El ejemplo es hipotético, pero permite identificar el problema: el acceso depende de la relación personal en lugar de la regla aplicable. La influencia distribuye entonces una ventaja que la igualdad no autoriza. Allí se decide si el ciudadano ejerce un derecho o debe agradecer un favor.

La participación y la descentralización deben examinarse con igual cuidado. Una consulta pierde utilidad si no permite conocer qué se consideró y por qué se decidió, aunque escuchar no obligue a aceptar todas las propuestas. Transferir competencias sin recursos ni capacidad puede trasladar el problema a una oficina más cercana. Y la proximidad no elimina el riesgo de favoritismo. La autonomía local necesita medios para decidir y mecanismos para responder ante la población y los órganos de control.

La perspectiva latinoamericana permite situar estas preguntas en una conversación más amplia sobre derechos, organización del poder y justicia constitucional. Pero compartir instituciones o fórmulas jurídicas no asegura resultados iguales. El aprendizaje comparado debe examinar las condiciones que hacen funcionar una solución: quién puede reclamar, cuánto cuesta hacerlo y cómo se ejecuta lo resuelto. Trasplantar un mecanismo sin esas condiciones puede reproducir su nombre y dejar pendiente su utilidad.

Por eso la cultura constitucional no consiste únicamente en conocer artículos o celebrar aniversarios. Se expresa cuando una autoridad explica una negativa, cuando una decisión adversa se cumple, cuando un funcionario reconoce el límite de su competencia y cuando una mayoría acepta que ganar no le permite disponer de todo. Se expresa también cuando la ciudadanía defiende para sus adversarios las garantías que exige para sí. Sin esa reciprocidad, la Constitución corre el riesgo de convertirse en un argumento de conveniencia.

Esa responsabilidad no puede trasladarse enteramente a la población. Pedir vigilancia ciudadana sin ofrecer información comprensible, procedimientos accesibles y protección frente a represalias equivale a exigir una tarea sin proporcionar los medios para realizarla. La educación constitucional debe acompañarse de instituciones a las que se pueda acudir efectivamente. Una garantía cuyo ejercicio resulta inalcanzable para quien la necesita conserva su valor jurídico, pero falla en su función de protección.

Una agenda verificable comenzaría por el acceso a la información y a los procedimientos de reclamación. Examinaría los tiempos de respuesta, las razones ofrecidas y el cumplimiento material de las decisiones obligatorias. Miraría también quién queda fuera: cuánto pesa el costo de reclamar sobre una persona de bajos ingresos y qué obstáculos enfrenta quien vive lejos de los centros de decisión. Las cifras agregadas pueden ocultar desigualdades que una garantía universal está llamada a corregir.

Estos criterios permiten comprobar mejoras concretas sin convertir toda deficiencia en una quiebra constitucional. Una sentencia ejecutada no prueba que el sistema funcione siempre, del mismo modo que un incumplimiento no demuestra que nada funcione. Importa identificar patrones, comparar asuntos semejantes y verificar si la reparación llegó a tiempo. La exigencia de evidencia fortalece la denuncia porque hace más difícil eludirla con otra declaración.

Tampoco toda reforma constitucional debe mirarse como una amenaza. Un texto puede necesitar ajustes para corregir defectos y responder a nuevas demandas. La cuestión es qué problema se identifica, por qué el cambio resulta necesario y qué efectos tendrá sobre derechos y controles. Reformar puede fortalecer el constitucionalismo; también puede distraer del incumplimiento de reglas que no necesitaban ser reescritas. Una modificación no sustituye el deber de aplicar lo que ya obliga.

La trayectoria dominicana merece una lectura exigente. Reconocer avances permite defenderlos; identificar insuficiencias obliga a precisar cómo corregirlas. Su evolución no cabe en una historia inmóvil de dominación ni en una marcha inevitable hacia el progreso. El texto abre posibilidades, pero su eficacia depende también de decisiones ordinarias: cómo se nombra y se administra, qué independencia tiene el control y qué sucede cuando una autoridad incumple.

La Constitución pendiente exige que ningún derecho necesite un padrino y que ninguna decisión obligatoria quede a merced de la cortesía de quien debe cumplirla. Reclama instituciones capaces de proteger a la persona incluso cuando hacerlo incomoda. Sus mandatos son obligaciones presentes: la dificultad de realizarlos exige respuestas; no los transforma en favores que el poder concede cuando puede o cuando quiere.

Una república no termina de constituirse cuando escribe quién tiene derecho a mandar. Avanza cuando consigue que quien manda también tenga que obedecer.