En educación cambiar la ley no basta, hay que construir institucionalidad

Mientras avanzamos en la elaboración de una nueva ley para el Sistema Educativo Dominicano, convendría mirar con atención una de las instituciones públicas que ha logrado construir en el país algo que todavía nos resulta difícil alcanzar en otros ámbitos: estabilidad institucional, capacidad técnica, continuidad, credibilidad y reconocimiento nacional e internacional. Me refiero al Banco Central de la República Dominicana.

La propuesta puede parecer extraña; la educación y la política monetaria pertenecen a mundos muy distintos. Mientras el  Banco Central actúa sobre variables económicas mediante instrumentos relativamente delimitados, el sistema educativo trabaja con personas, culturas, territorios e instituciones diversas, y sus resultados dependen de procesos humanos que maduran durante años. Para el banco central le resulta relativamente fácil modificar una tasa de interés mediante una decisión de política; en cambio, ningún ministerio puede producir aprendizajes por decreto. Por tanto, no se trata de organizar la educación como si fuera un banco ni de trasladar mecánicamente su estructura al ámbito educativo.

La pregunta que este contraste nos plantea es: ¿qué ha permitido que una institución pública dominicana construya capacidades que sobreviven a las coyunturas, acumule conocimiento, preserve una orientación estratégica y genere confianza? Si logramos identificar los factores que hicieron posible esa construcción institucional, quizás encontremos algunas claves para diseñar la arquitectura que el sistema educativo necesita. El proceso de elaboración de una nueva ley ofrece una oportunidad excepcional para incorporarlas.

El prestigio que hoy tiene el Banco Central no es el resultado de un factor aislado ni, mucho menos, puede explicarse exclusivamente por la permanencia de sus autoridades; tampoco es fruto del azar;  es el resultado de una decisión política y de un conjunto de factores que se pusieron en marcha de manera sistémica y con un objetivo común: crear un sistema monetario y financiero estable, capaz de sostener y orientar el desarrollo económico del país. Entre los factores que han contribuido al logro de estos resultados, podemos identificar:  un mandato definido, autonomía funcional, organización especializada, profesionalización de su personal, producción rigurosa de información, continuidad técnica, reglas de decisión y una reputación que la propia institución ha aprendido a proteger.

El diseño, promulgación y cumplimiento de la Ley Monetaria y Financiera núm. 183-02 contribuyó, sin lugar a dudas, a consolidar esa arquitectura; definió las responsabilidades de la Administración Monetaria y Financiera, distinguió las funciones de la Junta Monetaria, del Banco Central y de la Superintendencia de Bancos, reconoció la autonomía funcional, organizativa y presupuestaria y estableció un régimen de carrera sustentado en el mérito y la capacidad. Algo muy importante que tendría un impacto de largo alcance para el sector educativo: si bien no eliminó todos los problemas ni cerró definitivamente el proceso de fortalecimiento institucional, creó reglas más claras para que las políticas monetarias, cambiarias y financieras no dependieran enteramente de la improvisación ni de los cambios políticos.

La primera enseñanza que debemos extraer de la experiencia del Banco Central para tenerla en cuenta en el diseño de la  nueva ley educativa es que una ley verdaderamente transformadora no debe limitarse a distribuir atribuciones entre los diferentes componentes del sistema, lo cual es importante; debe prestar más atención a crear las condiciones que permitan ejercer esas atribuciones con capacidad, continuidad y responsabilidad. Esto parece ser una diferencia pequeña, pero es un elemento fundamental si se desea que una institución se transforme a fondo; la experiencia indica que podemos crear ministerios, consejos, agencias, direcciones regionales y distritos educativos y, sin embargo, conservar intacta la debilidad del sistema. Una estructura existe cuando sus órganos aparecen en un organigrama; una institución existe de verdad cuando posee las capacidades necesarias para cumplir de manera sostenida su misión.

El Banco Central desarrolla su función monetaria alrededor de un propósito particularmente focalizado: mantener la estabilidad de precios:  lo que ofrece  una referencia alrededor de la cual pueden ordenarse todos sus instrumentos, decisiones y juzgarse sus resultados. A la educación, en cambio, en las leyes se les asignan unos propósitos más difusos y amplios; es necesario darle más foco. La nueva ley debe centrar el objetivo del nuevo sistema educativo en un único propósito, ya establecido en la Constitución: garantizar el derecho a la educación con equidad, traduciéndolo en un derecho efectivo a una educación de calidad. La nueva ley que está en proceso de ser diseñada y, eventualmente, aprobada debe tener esto en cuenta.

Esta falta de focalización ha hecho que durante décadas se acumulen cientos de  programas valiosos que responden a lógicas distintas y que no siempre logran converger con un propósito común. Cada uno obedece a la lógica de quien lo formuló. Por ejemplo, hablamos de currículo, formación docente, evaluación, infraestructura, tecnología, bienestar estudiantil y gestión territorial como si cada ámbito pudiera avanzar por separado y como si con la solución de un aspecto, consiguiéramos, como en la teoría del dominó, producir la mejora automática de lo demás. El resultado ha sido un sistema que, a pesar de las múltiples  iniciativas que puede demostrar que permanentemente está implementando, ha demostrado una capacidad limitada para articularlas  como parte de una misma estrategia capaz de dar los resultados esperados. La experiencia del  Banco Central nos enseña que  la claridad del mandato no simplifica la realidad, pero la ordena y permite construir coherencia en torno a ella.

Un segundo aprendizaje que la experiencia del Banco Central nos proporciona se relaciona con la profesionalización. Buena parte de su fortaleza radica  en los  equipos técnicos relativamente estables que ha logrado reclutar y retener, integrados por economistas, estadísticos, investigadores y especialistas que desarrollan su trayectoria profesional dentro de la institución. La ley y las prácticas institucionales desarrolladas han creado las condiciones para que el conocimiento no desaparezca necesariamente al cambiar la autoridad. Se conserva la memoria institucional, se perfeccionan metodologías, se forman nuevas generaciones de técnicos y se acumula experiencia.

Es triste admitirlo, pero  es recurrente que los cambios de gestión en el sector educativo interrumpan procesos, desplacen equipos técnicos enteros, modifiquen prioridades y obliguen a retomar discusiones que se pensaban superadas; esto lleva a repetir  diagnósticos que nos dicen lo que ya sabemos y que políticas anunciadas como nuevas recuperen, sin reconocerlo, ideas formuladas años atrás. El sistema recuerda poco porque carece de mecanismos sólidos para conservar, procesar y utilizar su propia experiencia y, en consecuencia, aprende poco de ella.

Por eso, abrigamos la esperanza de que en la nueva ley de educación se reconozca que la profesionalización del sector no sólo concierne a los docentes; abarca a todos los actores del servicio educativo: directores de centros, técnicos distritales y regionales, planificadores, evaluadores, responsables del currículo, especialistas en información y autoridades de gestión. No nos debe sorprender, ni mucho menos llamarnos a engaño, que, si  la administración educativa continúa siendo tratada como un espacio disponible para la distribución política clientelar de cargos, ninguna arquitectura institucional podrá funcionar de manera estable. Aspiramos  a que, así como ocurre en el Banco Central, como resultado de las transformaciones que se realicen, la carrera docente, el mérito, la evaluación, el desarrollo profesional y la protección frente a remociones arbitrarias se conviertan en fundamentos del sistema, no en simples mandatos reglamentarios que cada gestión pueda relativizar.

El tercer aprendizaje que nos proporciona la experiencia del Banco Central es la relación entre la información y la decisión que se observa en todos los ámbitos de su actuación; se reconoce que el Banco Central ha construido una amplia infraestructura de conocimiento. Produce estadísticas, desarrolla modelos, realiza encuestas, formula proyecciones, analiza riesgos, publica informes y observa de manera continua los efectos de sus decisiones. Naturalmente, puede equivocarse. Lo importante es que dispone de procesos institucionales para contrastar expectativas y resultados, revisar sus interpretaciones y ajustar su actuación. En otras palabras, hace un uso permanente e inteligente de los datos que genera para mejorar y evaluar sus procesos y políticas; lo que no ocurre, en la misma dimensión, en el sector educativo.

Esto convierte al Banco Central en una institución que aprende,  no sólo de sus aciertos, sino principalmente de sus errores. No porque toda decisión sea correcta, sino porque la información generada sirve para evaluar los procesos de toma de decisiones y mejorarlos. Ese ciclo —observar, interpretar, decidir, ejecutar, evaluar y corregir— es precisamente uno de los eslabones más débiles de nuestro sistema educativo.

En cambio, en educación se recolectan datos, se realizan evaluaciones, diagnósticos e investigaciones, pero esa información no se integra, en la mayoría de los casos, en los ciclos de toma de decisiones, lo que no incide en el aprendizaje ni en la mejora continua de la institución. Como resultado, tenemos mucha información sobre el sistema educativo, pero no siempre la traducimos en conocimiento útil que nos sirva para modificar la forma en que hacemos las cosas y los aprendizajes de los estudiantes.

La nueva ley de educación debe propiciar el cierre de este  circulo vicioso de esfuerzos interminables sin resultados tangibles; para lograrlo será necesario  ir más allá de simplemente ordenar la producción de estadísticas; se requiere, también, garantizar la calidad e independencia técnica de la información, definir quién la produce y custodia, asegurar su interoperabilidad, hacer públicos los resultados pertinentes y establecer cómo deben incorporarse a la planificación, la evaluación y la mejora. La autoridad que ejecuta una política no debería tener la capacidad de predeterminar la evidencia con la que será juzgada. Diferenciar rectoría, ejecución, evaluación y producción de información no fragmenta el sistema; crea los contrapesos que le permiten aprender.

Otro elemento digno de atención, por el contraste que presenta con la realidad vivida en el sector educativo, es la continuidad. La política monetaria tiene la gran ventaja, frente al sector educativo, de operar dentro de horizontes que no se reinician con cada cambio de gobierno y existen programas, metas, calendarios de publicación, procedimientos y compromisos que generan previsibilidad. Las autoridades reservan margen para responder a situaciones nuevas, pero sus decisiones se toman dentro de un marco reconocible.

La educación dominicana necesita construir una continuidad semejante, aunque adaptada a su naturaleza. La estabilidad del sector educativo tiene que ser una continuidad que no inmovilice ni convierta las políticas vigentes en dogmas; que permita distinguir entre lo que debe preservarse, lo que debe evaluarse y lo que debe cambiar. La necesidad de que sintamos el carácter imprescindible de esta continuidad para que seamos capaces de convencernos de que transformar no significa comenzar de cero; todo lo contrario, significa aprender de lo realizado y modificar, con fundamento, aquello que no produce los resultados esperados.

También urge que aprendamos la importancia de diferenciar las funciones, como está prevista en la  Ley 247-12 sobre la diferenciación de las funciones de rectoría, regulación, supervisión y prestación de servicios, entre otras. El Banco Central, en este aspecto, es un buen ejemplo para seguir; en el ámbito monetario y financiero, la Junta Monetaria determina las políticas, el Banco Central las ejecuta y la Superintendencia de Bancos ejerce funciones supervisoras dentro de su competencia. La realidad es más compleja que esta descripción, pero el principio sigue siendo útil: coordinar no equivale a dirigirlo todo; ejercer rectoría no significa prestar cada servicio; supervisar no es gestionar al supervisado; poseer independencia técnica no significa quedar fuera del Estado.

La nueva arquitectura de gobernanza que el país se de para su sector educativo tiene que hacer realidad estas enseñanzas. El sistema educativo dominicano necesita una coordinación estratégica entre la educación preuniversitaria, la educación superior, la formación técnico-profesional y las políticas de ciencia, tecnología e innovación; pero esa coordinación no debe borrar las rectorías diferenciadas ni convertir un consejo nacional en un superministerio. Del mismo modo, las entidades responsables de evaluar la calidad, producir información y promover la investigación deben disponer de independencia técnica suficiente sin quedar exentas de rendición de cuentas.

Existe, finalmente, una dimensión menos visible, pero de tanta importancia como todos los demás factores juntos: la cultura institucional, que sirve de base al ganado prestigio del Banco Central; la cultura arraigada que se ha desarrollado gira en torno al convencimiento de que la credibilidad es un capital que se acumula lentamente y puede perderse con rapidez. Por eso cuida sus datos, sus comunicaciones, sus procedimientos y sus relaciones con actores nacionales e internacionales. Más allá de las normas, se ha desarrollado una conciencia institucional sobre el valor de la reputación.

Entre las transformaciones que hay que hacer, una de las más difíciles será, es nuestra hipótesis, el desarrollo de una cultura institucional  basada en el cumplimiento del  calendario escolar, en el desarrollo de un alto nivel de rechazo moral a la alteración de las reglas de ingreso o promoción, a los nombramientos sin mérito, a ocultar resultados o anunciar programas que luego se abandonan. La presencia y proliferación de estos hechos son  factores que  erosionan la confianza pública. Y un sistema que pierde credibilidad enfrenta mayores dificultades para convocar a docentes, familias, estudiantes y organizaciones sociales en torno a un proyecto común.

Al observar y reflexionar sobre la experiencia del Banco Central y enfrentarnos al desafío de diseñar y elaborar una nueva ley que aspira a transformar profundamente el sistema educativo, las preguntas decisivas que deberíamos hacernos  son ¿qué condiciones harán posible que el sistema cumpla su misión durante los próximos veinte o treinta años?; ¿cómo conservará lo aprendido?; ¿cómo formará y protegerá a sus equipos técnicos?; ¿cómo utilizará la evidencia?; ¿cómo corregirá sus errores?; ¿cómo sostendrá políticas valiosas? y ¿cómo rendirá cuentas cuando los resultados no sean los esperados?.

Todas estas enseñanzas nos alertan de que, si  la nueva ley se limita a reorganizar ministerios y organismos, sin prestar atención a las transformaciones profundas que el sistema requiere, habremos cambiado el dibujo sin transformar el sistema. Si, en cambio, logra crear un mandato compartido, capacidades profesionales, información independiente, responsabilidades diferenciadas, continuidad estratégica y una cultura de evaluación y aprendizaje, habremos comenzado a construir una verdadera institucionalidad educativa.

Esa es la inspiración y la esperanza que nos surge al fijarnos y reflexionar sobre la experiencia del Banco Central:  una evidencia cercana de que el Estado dominicano puede desarrollar instituciones confiables cuando articula reglas, conocimiento, profesionalidad, continuidad y responsabilidad. La educación, por su importancia para la dignidad humana y para el futuro del país, no merece menos. La nueva ley debe proponerse que algún día podamos hablar del Sistema Educativo Dominicano con la misma confianza, respeto y reconocimiento con que hoy hablamos del Banco Central.