¿El trilema de Pedernales?

Este artículo es una invitación al diálogo y a la reflexión informada. Su propósito no es emitir un juicio sobre las iniciativas de desarrollo en Pedernales ni sobre quienes las impulsan, sino contribuir a la construcción de consensos sobre las condiciones institucionales que harían posible que esas iniciativas prosperen de forma sostenible y con beneficio real para las comunidades del territorio, la región y el país. Las preguntas que se plantean aquí son preguntas abiertas y se formulan con la convicción de que el debate informado es, en sí mismo, un bien público, sobre todo en contextos de alta incertidumbre técnica, social, económica y ambiental.

Hay territorios que acumulan visiones sin que nadie se pregunte si son compatibles. Pedernales es hoy uno de ellos. En una provincia de poco más de dos mil kilómetros cuadrados, con escasa infraestructura básica y una población que no supera los treinta mil habitantes, el Estado dominicano ha proyectado simultáneamente tres iniciativas de alto perfil: desarrollo turístico de lujo en Cabo Rojo, extracción de tierras raras en la reserva fiscal minera de Ávila y un puerto espacial en el municipio de Oviedo. La pregunta que ningún documento oficial ha respondido con claridad es si estas tres iniciativas reconocen el marco de ordenación territorial que ya existe en ese territorio, es decir, la Reserva de Biosfera Jaragua-Bahoruco-Enriquillo (RBJBE) como oportunidad para el desarrollo sostenible, o si se anuncian como si ese marco no existiera.

El planteamiento central de este artículo es que lo que parece un trilema de opciones en competencia, es en realidad algo más preocupante: un problema de gobernanza que merece atención. La perspectiva de desarrollo para Pedernales es legítima y urgente, ahora bien, el interrogante no es si debe haber desarrollo, sino si las condiciones institucionales para que ese desarrollo sea viable y sostenible están siendo construidas. Por ahora, parecen existir más dudas que certezas sobre si el debate técnico y público sobre las tres iniciativas, permite vislumbrarlas dentro de un marco de racionalidad territorial, regulatoria e institucional que las haga viables por separado, y mucho menos en conjunto.

La Reserva de Biosfera como marco de racionalidad

La RBJBE fue creada por el Estado dominicano con el apoyo de la UNESCO en 2002, cubre aproximadamente 4,858 km² en el suroeste dominicano e incluye tres zonas núcleo de conservación: el Parque Nacional Lago Enriquillo, el Parque Nacional Sierra de Bahoruco y el Parque Nacional Jaragua, este último en la provincia de Pedernales y reconocido como un hotspot de biodiversidad de importancia global. Pero la RBJBE no es un instrumento de restricción o limitación del desarrollo, por le contrario por definición es un espacio de planificación integrada que busca hacer compatibles la conservación de la biodiversidad con el desarrollo local sostenible, incorporando una visión de paisaje que reconoce tanto los valores naturales como las actividades productivas y las comunidades que viven en el territorio.

Entendida así, la Reserva no se opone al desarrollo de Pedernales:  al contrario, ofrece el único marco disponible para que ese desarrollo sea coherente, legítimo y sostenible en el tiempo. Lo que resulta entonces difícil de explicar es que el decreto 724-20, que creó el fideicomiso ProPedernales como vehículo para la inversión turística, no contenga referencia alguna a la Reserva como espacio de planificación dentro del cual esa inversión debe inscribirse y racionalizarse. No es una omisión técnica: es la señal de que los proyectos se diseñan al margen del marco de ordenación territorial existente, no dentro de dicho marco. Y si eso ocurre con el turismo (la iniciativa más madura y mejor documentada de las tres), la pregunta sobre cómo se relacionan la minería de tierras raras y el puerto espacial con ese mismo marco queda, por ahora, sin respuesta pública.

El agua y los recursos naturales como restricción real

Si la Reserva es el marco de racionalidad, los recursos naturales del territorio son la restricción concreta que ese marco debe gestionar. Y entre esos recursos, el agua ocupa un lugar central. Oviedo, el municipio donde se emplazaría el puerto espacial, carece de fuentes de agua superficiales y del servicio de acueducto y alcantarillado desde hace décadas. Es un municipio sin agua en el que las familias asumen los costes mediante el aprovisionamiento con camiones cisterna. Han vivido así por décadas. Esta no es una deficiencia menor ni un problema de gestión corregible en el corto plazo: se trata de una restricción estructural que interpela simultáneamente a las tres iniciativas y que deja al descubierto décadas de abandono del Municipio de Oviedo.

El turismo de alto valor requiere dotaciones hídricas sostenidas para hotelería, paisajismo y servicios. La minería de tierras raras es intensiva en agua para los procesos de separación y tratamiento de minerales, y genera efluentes que, mal gestionados, comprometen acuíferos compartidos (el río Pedernales y el acuífero del Olivar). El puerto espacial necesita volúmenes significativos de agua para sistemas de supresión acústica en cada lanzamiento. Las tres iniciativas demandan el mismo recurso que la población local no tiene, y las tres compiten por la misma solución potencial: infraestructura de desalinización cuyo costo energético y ambiental se multiplica cuando debe servir a usos industriales, turísticos y aeroespaciales simultáneamente. Resulta difícil sostener socialmente proyectos que demandan infraestructura hídrica industrial en un territorio donde la población local no tiene acceso al servicio básico.

A esto se suma que la minería de tierras raras genera residuos con presencia de elementos radiactivos de baja intensidad y efluentes ácidos que, en un territorio con ecosistemas frágiles y proximidad al mar, representan riesgos de contaminación difusa incompatibles con la imagen de destino turístico de alto valor que se proyecta para Cabo Rojo. Por otro lado, las operaciones de lanzamiento espacial implican emisiones, ruido de alta intensidad y riesgo de accidente en fases de prueba, condiciones igualmente difíciles de conciliar con un entorno turístico y natural de primer orden. Ninguna de estas incompatibilidades es insuperable en abstracto. Pero su gestión simultánea en un territorio pequeño, sin los instrumentos de planificación adecuados y sin una gobernanza territorial fortalecida, supera con creces la capacidad institucional disponible.

El modelo fiscal: entre el incentivo y el enclave

Las tres iniciativas comparten además una característica que merece escrutinio: su inscripción en instrumentos fiscales como el fideicomiso público-privado ProPedernales para el turismo y el potencial régimen de zonas francas proyectado para el puerto espacial o las dos cosas a la vez, instrumentos diseñados para atraer inversión, pero no para gestionar proyectos de alta complejidad tecnológica, ambiental y territorial. Estos instrumentos pueden facilitar la inversión inicial y generar señales positivas para los mercados, pero introducen incentivos ambivalentes: los beneficios fiscales tienden a materializarse rápidamente, mientras que los costos de infraestructura, los pasivos ambientales y los riesgos de subutilización recaen en el sector público como costos hundidos de difícil recuperación.

Más importante aún, tanto el fideicomiso como las zonas francas tienen una tendencia estructural a generar enclaves con baja integración productiva local, limitando los encadenamientos y la difusión de conocimiento hacia la economía provincial y regional. En actividades intensivas en conocimiento, como el sector aeroespacial, la proximidad física a infraestructuras avanzadas no se traduce automáticamente en aprendizaje local. Sin mecanismos deliberados de vinculación con el tejido productivo y educativo del país, el puerto espacial corre el riesgo de operar como una plataforma de servicios para operadores extranjeros, sin dejar capacidades instaladas en el territorio.

Los mínimos regulatorios internacionales

Cada una de las tres iniciativas enfrenta, por separado, umbrales regulatorios internacionales que el Estado dominicano no está hoy en condiciones de satisfacer plenamente. El puerto espacial exige que la República Dominicana asuma las obligaciones derivadas del Tratado del Espacio Exterior de 1967, la Convención de Responsabilidad de 1972 y la Convención de Registro de lanzamientos de mediados de los años 70, además de coordinar frecuencias con la Unión Internacional de Telecomunicaciones y cumplir protocolos de la Organización de Aviación Civil Internacional. Un operador estadounidense requeriría licencias de la Administración Federal de Aviación (FAA), que implican evaluaciones de capacidad institucional del país anfitrión, evaluaciones para las cuales el país no cuenta aún con los instrumentos institucionales necesarios: ni una agencia espacial ni un mecanismo equivalente que pueda asumir las responsabilidades que ese proceso exige.

La minería de tierras raras, por su parte, exige regulación ambiental especializada, marcos de responsabilidad por pasivos mineros y capacidad de fiscalización técnica continua, en un contexto donde el antecedente de Alcoa y experiencias como los pasivos ambientales generados por la Rosario Dominicana, demuestran que el Estado dominicano ha tenido históricamente dificultades para hacer valer esas exigencias frente a operadores internacionales. Mientras, el turismo en un territorio de reserva de biosfera requiere ordenamiento costero y gestión de áreas protegidas bajo estándares que el propio decreto fundacional del fideicomiso ignora. La ausencia de enfoques explícitos de análisis y valoración económica de impactos ambientales en evaluaciones estratégicas complica el panorama de toma de decisiones, ya que la mayoría de tales evaluaciones en el país en el mejor de los casos se limitan a inventarios descriptivos, desconectados de un marco integral de toma de decisiones y, por tanto, más orientados a al cumplimiento puro y simple de la permisología ambiental.

Gestionar estas tres cargas regulatorias simultáneamente no es sumar tres demandas institucionales, es multiplicarlas, porque las interacciones entre sectores generan conflictos que ninguna agencia sectorial está preparada para resolver individualmente. ¿Qué autoridad arbitra de forma independiente cuando los requerimientos hídricos de la comunidad local entran en conflicto con los del puerto espacial? ¿Qué instancia evalúa el impacto acumulado de tres iniciativas de gran escala sobre el mismo ecosistema? Estas preguntas no tienen hoy respuesta institucional, lo que señala no la insuficiencia de los espacios regulatorios, sino una cuestión más estructural de las capacidades institucionales en juego.

La ausencia de una política científico-tecnológica

El puerto espacial revela además una carencia que trasciende a Pedernales: la ausencia de una política científico-tecnológica nacional que dé sentido y continuidad a iniciativas de esta naturaleza. Sin instrumentos orientados a fortalecer la capacidad de absorción (formación de capital humano especializado, centros tecnológicos intermedios, programas de vinculación universidad-empresa) una infraestructura aeroespacial difícilmente generará aprendizaje tecnológico local significativo ni encadenamientos productivos reales.

La experiencia del proyecto de nanosatélite impulsado desde el INTEC desde 2018 ilustra este punto con precisión. Ese esfuerzo derivó en la patente U2020-0253, un dispositivo para controlar el descenso de carga atada a paracaídas, concedida en 2023, lo que demuestra que el país es capaz de producir conocimiento tecnológico aeroespacial aplicado. Pero también revela una limitación sistémica: la iniciativa en su conjunto no ha tenido la debida continuidad institucional para materializarse. Un país que aspira a operar un puerto espacial debería, como mínimo, haber consolidado y escalado ese tipo de esfuerzo y puesto en órbita algo tan elemental como un nanosatélite. Que no haya ocurrido no es un accidente, es el síntoma de la ausencia de una política científico-tecnológica.

El antecedente de Alcoa y lo que la historia enseña

Para entender por qué la acumulación de estas iniciativas es problemática, conviene recordar lo que ocurrió antes. Entre 1958 y mediados de los años ochenta, la canadiense Alcoa Exploration Company explotó los depósitos de bauxita de la Sierra de Bahoruco, embarcando el mineral por el puerto de Cabo Rojo. Fue la primera operación minera internacional de gran escala en el país, con impactos ambientales significativos en la vertiente sur de la sierra, particularmente en la comunidad de Las Mercedes. El interés por el desarrollo turístico de la zona emergió en la segunda mitad de los años noventa, en medio de una compleja polémica legal sobre el uso y acceso al territorio y sobre la titularidad por parte del Estado dominicano de Bahía de las Águilas, uno de los hitos más relevantes de la defensoría ambiental dominicana. Lo penoso es que todavía hoy intereses espurios cuestionan los límites del Parque Nacional Jaragua.

El fideicomiso ProPedernales no llegó hasta 2020, y las infraestructuras que deben sustentar ese turismo están aún en desarrollo. Cabo Rojo no es, por tanto, un caso de transición exitosa entre actividades, ya que se trata de un territorio que lleva décadas en disputa sobre qué debe ser, con pasivos ambientales de la era minera sin resolver y una apuesta turística que todavía no se materializa. Proponer ahora una nueva extracción de recursos (esta vez tierras raras) sobre ese mismo territorio, cuyo modelo de negocio además no es público, plantea una pregunta que el debate público todavía no ha respondido: ¿en qué se diferencia esta iniciativa de la lógica del enclave extractivo que ya conoció el territorio, y qué garantías institucionales existen para que el resultado sea distinto?

El valor de lo que ya existe

Hay un argumento económico que raramente aparece en el debate sobre Pedernales: la Reserva de Biosfera ya tiene un valor cuantificado. Una investigación publicada en 2021 estimó que el bienestar económico anual que la sociedad dominicana asocia a la existencia de la RBJBE asciende a aproximadamente USD 128 millones anuales. Ese valor refleja las preferencias declaradas de la sociedad dominicana por la conservación y el desarrollo sostenible de ese territorio. Ponerlo en perspectiva es útil: el fideicomiso ProPedernales proyecta inversiones de alrededor de USD 1,000 millones en diez años, es decir, USD 100 millones anuales en promedio. El valor ecosistémico anual de la Reserva es comparable en magnitud con la inversión turística proyectada. Ignorarlo no es neutralidad: es una decisión implícita de política que el Estado dominicano no ha explicitado.

Un falso trilema, un fallo de gobernanza

Lo que parecía un trilema (tres opciones de desarrollo en tensión) resulta ser, al examinar sus condiciones de viabilidad, la expresión de una falla más profunda y transversal: las limitaciones institucionales del Estado dominicano. No es que el turismo, la minería y el puerto espacial sean incompatibles en abstracto. Es que ninguno de los tres cuenta hoy con el andamiaje institucional, regulatorio, fiscal y científico-tecnológico necesario para prosperar de forma sostenible, y su formulación simultánea sobre un territorio frágil, sin una estrategia territorial integradora y sin inscribirse en el marco de ordenación que la Reserva de Biosfera ofrece, amplifica esas carencias en lugar de compensarlas. La evidencia empírica disponible sobre la gobernanza de la RBJBE indica que la Reserva opera bajo un marco difuso, caracterizado por un reconocimiento elemental de las instituciones existentes pero con capacidades limitadas de cumplimiento regulatorio y control efectivo. En ese contexto, añadir tres iniciativas de gran escala no fortalece la institucionalidad, más bien la desborda.

Para concluir, la buena noticia es que reconocer el problema de gobernanza como la restricción central y no la Reserva de Biosfera es, al mismo tiempo, identificar el punto de entrada para resolverlo. Pedernales no necesita menos iniciativa: necesita que esas iniciativas se traduzcan en política pública coherente,  en auténtico desarrollo sostenible, en una estrategia territorial integrada que tome la RBJBE como marco de ordenación, que resuelva las restricciones hídricas y ambientales básicas, incluyendo desafíos tan concretos como la falta de un acueducto en Oviedo, que defina el modelo de negocio de cada iniciativa con transparencia, que construya la arquitectura regulatoria e institucional necesaria antes de anunciar los resultados, y que conecte el puerto espacial con una política científico-tecnológica nacional que le dé sentido y continuidad. Pedernales tiene el potencial para ser mucho más que una promesa. La pregunta es si el Estado dominicano está dispuesto a hacer el trabajo institucional que ese potencial exige.