El fideicomiso público no parece ser un ente público

La procedencia estatal de sus bienes, su finalidad de interés general y los controles a los que está sometido podrían llevar a considerar el fideicomiso público un ente público. Sin embargo, el elemento decisivo no es la intensidad de su régimen público, sino si el ordenamiento lo configura como una persona jurídica.

El fideicomiso público puede ser una institución sometida al Derecho público sin convertirse por ello en ente público.

Un contrato que crea un patrimonio autónomo

El artículo 3 de la Ley para el Desarrollo del Mercado Hipotecario y el Fideicomiso en la República Dominicana, núm. 189-11, define el fideicomiso como el acto mediante el cual se transfieren bienes o derechos para constituir un patrimonio separado, administrado por una fiduciaria conforme a las instrucciones del fideicomitente.

El artículo 4, numeral 4, de la Ley sobre Fideicomiso Público, núm. 28-23, define el fideicomiso público como una modalidad de fideicomiso celebrada por el Estado. Sus artículos 6 y 7 exigen, según corresponda, que la constitución esté precedida por decreto o sea aprobada por el Congreso Nacional.

De conformidad con los artículos 3 y 5 del Decreto núm. 482-26, que establece el Reglamento General de Aplicación de la Ley núm. 28-23, sobre Fideicomiso Público, el acto constitutivo del fideicomiso público es un contrato y el fideicomiso se constituye con su suscripción. De modo que el decreto o la aprobación congresual habilitan la celebración del contrato, pero no crean el fideicomiso.

Las referidas normas no dan indicio de la creación de una persona jurídica (sujeto con personalidad jurídica). El resultado del contrato es un patrimonio autónomo afectado a una finalidad pública.

La falta de personalidad jurídica no impide que la ley articule derechos, obligaciones y consecuencias económicas en torno al patrimonio fideicomitido. El artículo 2, numeral 1, de la Ley núm. 28-23 procura establecer capacidad legal para administrar recursos públicos y desarrollar proyectos. Su considerando quinto explica que el fideicomiso puede actuar en derecho de manera equivalente a las personas jurídicas, pero “a través del fiduciario” encargado de administrar el patrimonio.

El recién publicado Diccionario jurídico dominicano, dirigido por F. J. Guzmán Ariza y publicado en 2026 por la Editora Jurídica Internacional (Tomo II) define persona jurídica como una entidad creada conforme a la ley, dotada de personalidad propia e independiente y con capacidad para ser titular de derechos y contraer obligaciones. A su vez, define personalidad jurídica como la capacidad reconocida a las personas físicas y morales para ser sujetos de derechos y obligaciones.

La misma obra define patrimonio autónomo, en materia civil, como el “Patrimonio consignado a un fin”, colocando como ejemplo el patrimonio fideicomitido. En su acepción financiera destaca que puede existir “sin personalidad jurídica” y separado del patrimonio de quien lo administra.

Partiendo de ello, los referidos conceptos no deben confundirse. La persona jurídica es entonces una entidad personificada, es decir, dotada de personalidad jurídica; y el patrimonio autónomo es una masa de bienes y derechos afectada a una finalidad. Su autonomía no crea una persona jurídica.

Aunque se sostenga que el fideicomiso público es titular o sujeto de derechos y obligaciones -lo que podría sugerir su personificación-, no puede calificarse como una “persona jurídica sin personalidad jurídica”. Entendemos que ambos conceptos (persona jurídica-personalidad jurídica) son inseparables e interdependientes, afirmar la existencia de una persona jurídica presupone que el ordenamiento le haya reconocido personalidad jurídica.

Por qué no es un ente público

El citado Diccionario jurídico dominicano define ente, en sentido general, como “Entidad”; pero, en su acepción administrativa, define “ente público” como el “Sujeto de la Administración pública provisto de personalidad jurídica de derecho público”, titular de competencias y prerrogativas públicas.

La acepción relevante para descartar que el fideicomiso público es un ente público es la administrativa. Que el fideicomiso pueda denominarse institución o entidad en sentido amplio no lo convierte en ente público en sentido técnico.

El artículo 6 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, núm. 247-12, considera entes públicos al Estado, al Distrito Nacional, a los municipios, a los distritos municipales y a los organismos autónomos y descentralizados provistos de personalidad jurídica de derecho público. El fideicomiso no se encuentra entre esas categorías ni ha sido personificado por la Ley núm. 28-23.

La categoría doctrinal de ente público puede ser más amplia. Agustín Gordillo, siguiendo a Enrique Sayagués Laso, distingue entre entes públicos estatales y no estatales. Estos últimos no pertenecen al Estado ni integran la Administración pública, aunque se encuentren sometidos total o parcialmente al Derecho público. Para diferenciarlos de las entidades privadas, Gordillo valora conjuntamente su creación legal, finalidad de utilidad general, potestades públicas y control estatal, sin considerar decisivo un solo elemento (Agustín Gordillo, Derecho administrativo de la economía, capítulo VII, “Entes públicos”, en Tratado de derecho administrativo y obras selectas, tomo 9, 1.ª ed., Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2014, pp. 157-169).

Aun bajo esa concepción más amplia, se presupone una persona jurídica. El fideicomiso público no es una persona colectiva no estatal, empresa pública o sociedad del Estado. La fiduciaria conserva su propia personalidad y administra el patrimonio, pero no se identifica con este ni le transmite su condición jurídica.

Asimismo, cabe destacar que la propia Ley núm. 28-23 diferencia al fideicomiso de los entes públicos que en el participan. Sus artículos 4, numerales 5 y 6, y 5 reconocen como entes públicos a los fideicomitentes, adherentes, fideicomisarios o beneficiarios que intervienen en la relación fiduciaria. Esa naturaleza no se transmite al contrato ni al patrimonio que este origina.

Por qué tampoco es un ente administrativo

El artículo 2, párrafo III, del Decreto núm. 353-24, que establece el Reglamento de Aplicación de la Ley Orgánica de la Administración Pública, núm. 247-12, define ente como la institución dotada de personalidad jurídica de derecho público que ejerce funciones administrativas en nombre y bajo responsabilidad propia. Dentro del Poder Ejecutivo identifica como entes administrativos al Estado y a los organismos autónomos y descentralizados.

El fideicomiso no constituye una forma de descentralización administrativa. El artículo 141 de la Constitución de la República Dominicana y los artículos 39, 41 y 50 de la Ley núm. 247-12 exigen, para los organismos autónomos y descentralizados, una persona jurídica creada por ley y dotada de autonomía administrativa, financiera y técnica.

La Sentencia TC/0234/14, en sus párrafos 10.3 y 10.4, confirma que esos organismos tienen personalidad jurídica propia, son creados por ley y reciben una configuración institucional determinada.

La autonomía del patrimonio fideicomitido no equivale a esa autonomía administrativa, financiera y técnica, ni crea una persona jurídica distinta. Tampoco existe respecto del fideicomiso la relación de adscripción y tutela administrativa regulada por los artículos 52 y 53 de la Ley núm. 247-12. Las instrucciones del fideicomitente, la administración fiduciaria y los controles públicos responden a relaciones jurídicas diferentes.

Por todo lo expuesto, el fideicomiso público no es un ente público, estatal o no estatal, ni un ente administrativo. Su carácter público califica su contrato, patrimonio, finalidad, controles y determinadas actividades, pero no personifica el patrimonio autónomo ni lo convierte en una organización integrante de la Administración pública. A nivel general es una institución de base contractual, sometida a un régimen combinado de Derecho público y privado.