Bienes públicos versus bienes privados en la política agrícola

El concepto del balance entre bienes privados y públicos en la política agrícola es uno de los pilares analíticos y de recomendación de políticas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), articulado a través de su Plataforma Agrimonitor .[1]

Uno de los temas que más tiempo y espacio ocupa en las discusiones de los productores técnicos, expertos y políticos  vinculados al desarrollo rural es  el  balance optimo que debe primar entre bienes públicos y bienes privados en el diseño y ejecución de la política agrícola. Básicamente, en   el disco duro  de la discusión   siempre surge la cuestionante  sobre la pertinencia  de  dedicar la mayor cantidad de  los recursos públicos  a financiar  subsidios directos a los  productores   o alternativamente  a  bienes públicos o   inversiones estructurales de largo plazo  que beneficien a todo el sector.

A lo largo del tiempo, la mayoría de las  políticas agrícolas han estado fuertemente sesgadas hacia la provisión de los bienes privados;  sin embargo  los expertos y    organismos internacionales , como el Banco Mundial,  la FAO, la  CEPAL  entre otros,    aconsejan   sobre  la  pertinencia  de  que se produzca un cambio que tome en consideración la adopción de   una mayor proporción de  bienes públicos en la mezcla de las políticas.

¿De qué  se  trata exactamente? En la economía y la política agrícola, la distinción entre bienes públicos y bienes privados es fundamental para entender cómo deben asignarse los recursos y dónde es real y mayormente  necesaria la intervención del Estado.

Esta diferencia está definida principalmente a través de  los siguientes criterios:

1. A) Bienes Públicos

1. Son no rivales y no excluibles. Su beneficio es colectivo.
2. Que una persona lo use no limita el acceso de las demás
3. Es casi imposible o sumamente costoso impedir que alguien lo aproveche (problema del free-rider o polizón)
4. Son financiados principalmente mediante el gasto público (por  medio  de impuestos).

1. B) Bienes Privados:
2. Son rivales y excluibles. Su beneficio es estrictamente individual.
3. Si una persona lo consume, nadie más puede usar esa misma unidad. No son divisibles
4. Solo accede a ellos quien paga su precio en el mercado.
5. Financiados por el capital privado y el bolsillo del consumidor y también por los impuestos.

 Aplicación en el Sector Agropecuario

La distribución o el balance presupuestario entre estos dos tipos de bienes determina en gran medida la competitividad y sostenibilidad a largo plazo de un sector productivo y en el caso que nos ocupa la del sector agropecuario

1. Bienes Públicos en la Agricultura

Están constituidos por inversiones y gastos que benefician a todo el sector por igual mejorando las condiciones del entorno productivo y generando externalidades positivas. Entre estos se pueden mencionar:

• Sanidad, calidad e inocuidad: Sistemas de vigilancia epidemiológica, laboratorios de diagnóstico y campañas de erradicación de plagas (benefician a todos los productores al mantener los mercados tanto nacionales como internacionales abiertos).
• Investigación y Desarrollo (I+D): Creación de variedades de cultivos   con mayor rendimiento y mucho más productivos, más resistentes al cambio climático, resistentes e inmunes a plagas  y enfermedades o adaptadas al suelo local.
• Infraestructura macro: construcción y reconstrucción  de  canales de riego troncales y secundarios, caminos vecinales, almacenamiento de productos, cadena de frio   y redes de electrificación rural.
• Información e inteligencia de mercados: Estadísticas oficiales de precios, certificación y trazabilidad de productos, censos agropecuarios y sistemas de alerta climática.

2. Bienes Privados o Subsidios a Insumos Privados

Son incentivos o recursos que van dirigidos a productores específicos y cuyo beneficio se agota en el momento de su uso. Están básicamente constituidos por:

• Subsidios directos a insumos: Entrega de fertilizantes, semillas, agroquímicos o maquinaria a particulares.
• Apoyos directos al precio: Pagos directos por quintal o unidad producida.
• Financiamiento subsidiado: Créditos con tasas de interés por debajo del mercado para productores individuales.
• Servicios Agrícolas: Arado de terreno, siembra, corte y cosecha.

El Dilema del Rebalanceo Institucional

El sesgo de la política pública: En muchos países en desarrollo, existe una tendencia en la ejecución su política agrícola a privilegiar el gasto en bienes privados (subsidios directos) porque generan un impacto político e individual inmediato y altamente visible.

Sin embargo, la evidencia económica empírica internacional demuestra que el retorno de la inversión es sustancialmente mayor cuando los recursos públicos se orientan mayormente al financiamiento de bienes públicos. Mientras que el subsidio a un fertilizante o el servicio de mecanización, (bien privado) alivia el costo en la cosecha presente, la inversión en capacitación, en sanidad, en innovación genética o en infraestructura (bienes públicos) incrementa de forma permanente la competitividad sistémica y la capacidad de resiliencia de toda la cadena de valor frente a choques externos o la exposición a la competencia por los acuerdos de libre comercio.

La evidencia empírica en América Latina y otras regiones en desarrollo muestra que el statu quo actual (gastar más en bienes privados que en públicos), es ineficiente por tres razones principales: 

1-Mayor Retorno de Inversión: Los estudios demuestran que un peso invertido en bienes públicos (como investigación agrícola o infraestructura), puede  generar un aumento del rendimiento y de la productividad, disminuir los costos de producción  y  por lo tanto un incremento de la rentabilidad y de los ingresos de los productores   y una reducción de la pobreza significativamente mayor que un peso  gastado en subsidios a insumos privados. Los bienes públicos abordan las fallas del mercado que los productores individuales o por si solos no pueden resolver.

2-Sostenibilidad y Cambio Climático: Los subsidios a bienes privados a menudo incentivan prácticas perjudiciales. Por ejemplo, subsidiar indiscriminadamente a los fertilizantes químicos o el agua para riego puede llevar a la degradación del suelo y al desperdicio del recurso hídrico. En cambio, los bienes públicos (como la investigación en agricultura de conservación) preparan al sector para enfrentar el cambio climático.

3-Equidad: Paródicamente, los subsidios a los bienes privados generalmente, suelen ser capturados por los agricultores más grandes y comerciales, quienes tienen la escala productiva y las relaciones  burocráticas  a su favor.  Las inversiones en bienes públicos (como una mejor carretera o un sistema de alerta climática) benefician de manera más equitativa a los pequeños y medianos productores.

Los grandes desafíos para lograr el rebalanceo

Por qué si está suficientemente demostrado por la evidencia   económica y los datos respaldan tan claramente la superioridad de los bienes públicos por encima de los bienes privados ¿ Qué impide   que se proceda a equilibrar mejor la balanza?  La respuesta está en la economía política de las medidas utilizadas y a quienes están dirigidas:

• El horizonte temporal: Un subsidio al fertilizante o al arado y siembra de la tierra se entrega hoy y el agricultor ve el beneficio en la siguiente cosecha o en el próximo periodo productivo   y por su parte el político ve los votos en los cercanos comicios. Una inversión en investigación y desarrollo (I+D) para desarrollar una variedad de cultivo resistente a la sequía y a las plagas puede demorar 10 años en dar frutos y beneficios.
• La visibilidad: Los subsidios directos son tangibles y fáciles de asociar con los gobiernos de turno. El mantenimiento de un camino rural, un sistema de riego o la mejora de los laboratorios de sanidad fitosanitaria o zoosanitaria suelen pasar desapercibidos hasta que eventualmente tienen problemas.
• Grupos de presión: Los sectores agrícolas fuertemente subsidiados suelen organizarse en corporaciones o gremios con gran poder de veto político, lo que dificulta la disminución de sus incentivos directos a favor de los bienes colectivos.

¿Entonces cuál es el camino para seguir?  El rebalanceo no quiere decir que se deba    dejar de utilizar por completo el apoyo directo a los productores, sino que debe ser condicionado y transformado. Una trasformación inteligente pudiera ser por ejemplo transitar paulatinamente desde los subsidios tradicionales a insumos en "pagos por servicios ambientales" (donde el agricultor recibe un incentivo privado a cambio de generar un bien público, como proteger una cuenca hidrográfica) o en transferencias condicionadas a la adopción de tecnologías sostenibles.

[1] AGRIMONITOR es la plataforma y base de datos oficial del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) diseñada para monitorear, analizar y cuantificar las políticas agropecuarias de los países de América Latina y el Caribe.