Banco Mundial y planificación pública: una contradicción que merece discusión

El Banco Mundial volvió a advertir recientemente que República Dominicana necesita instituciones más fuertes para sostener un crecimiento económico de mayor calidad, con mejores empleos y más inclusión. El diagnóstico difícilmente admite objeciones. Sin embargo, sus propias recomendaciones conducen a una pregunta que rara vez ocupa el centro del debate: ¿qué ocurre cuando las políticas de fortalecimiento institucional se despliegan sobre un Estado cuya conducción estratégica comienza a fragmentarse?

La respuesta no consiste en responsabilizar al Banco Mundial de esa fragmentación. Sería una simplificación. Lo que hoy observamos es el resultado de un proceso donde confluyen decisiones adoptadas desde el propio Estado y modalidades de cooperación internacional que terminan reforzando una misma dinámica institucional.

Durante años se ha explicado la situación de la planificación pública dominicana como un problema de debilidad institucional. Esa explicación sigue siendo válida, pero resulta insuficiente. Más que un sistema simplemente débil, el país parece estar reorganizando la conducción del desarrollo entre diversos espacios que convocan a los mismos actores, movilizan recursos similares y orientan prioridades desde estructuras distintas. El problema deja entonces de ser la capacidad de cada institución y pasa a ser la organización del conjunto.

Toda forma de organización tiene una historia. También la fragmentación.

El Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública y la Estrategia Nacional de Desarrollo fueron concebidos para concentrar la conducción estratégica del Estado. Sin embargo, decisiones posteriores fueron creando nuevos mecanismos que comenzaron a desempeñar funciones semejantes sin integrarse plenamente al sistema existente. Meta RD 2036 constituye la manifestación más visible de ese proceso.

La fragmentación no aparece por generación espontánea. Requiere condiciones que hagan posible su expansión. Esas condiciones comienzan a construirse cuando el propio Estado crea o legitima espacios que comparten funciones estratégicas con el sistema llamado precisamente a integrarlas. A partir de ese momento, la conducción del desarrollo deja de concentrarse y empieza a repartirse.

Es sobre esa nueva realidad donde intervienen las agencias multilaterales.

Con frecuencia se las presenta como simples acompañantes de procesos nacionales. En realidad, sus decisiones de financiamiento, asistencia técnica y legitimación institucional influyen sobre la evolución del Estado. No llegan a un escenario neutral; intervienen sobre una organización en transformación y, al decidir qué iniciativas respaldan, también contribuyen a definir la dirección que esa transformación adopta.

Por eso la cuestión no consiste en atribuirles el origen de la fragmentación, sino en reconocer que pasan a formar parte de ella. El Estado abre nuevos espacios de conducción; las agencias internacionales deciden cómo intervenir dentro de esos espacios; y la interacción entre ambos termina moldeando la forma que adopta el sistema.

Aquí aparece una diferencia que suele pasar inadvertida y que fortalecer instituciones no siempre significa fortalecer la institucionalidad.

Una institución puede mejorar sus capacidades y ejecutar proyectos exitosos. Varias pueden hacerlo al mismo tiempo. Pero si esos esfuerzos se distribuyen entre mecanismos que actúan paralelamente sobre funciones semejantes, el resultado puede ser el contrario al esperado: mejoran las partes mientras el sistema pierde coherencia.

Esa es la paradoja que rara vez se incorpora a la evaluación de la cooperación internacional.

Normalmente, se pregunta si un proyecto cumplió sus metas, mejoró procedimientos o fortaleció capacidades. Son preguntas indispensables, pero ya no bastan. También es necesario preguntarse qué efectos produce el conjunto de esas intervenciones sobre la organización del Estado.

Una imagen sencilla ayuda a comprenderlo. Inflar un globo exige introducir aire de manera constante. Pero si permanece abierta una pequeña salida, el esfuerzo continúa sin traducirse en una acumulación equivalente. Algo parecido puede ocurrir con la planificación pública: los proyectos pueden funcionar y las instituciones pueden fortalecerse, pero si la conducción estratégica continúa distribuyéndose entre espacios paralelos, parte de esa capacidad termina dispersándose.

El desafío, por tanto, trasciende al Banco Mundial. Interpela al Estado, responsable de preservar la coherencia del sistema nacional de planificación, e interpela también a las agencias multilaterales, porque sus decisiones no solo financian proyectos: también fortalecen determinadas formas de organización institucional.

Quizá haya llegado el momento de incorporar un nuevo criterio para valorar la cooperación internacional. No basta con medir cuántos proyectos alcanzaron sus objetivos ni cuántas instituciones mejoraron sus capacidades. También es necesario evaluar si el conjunto de esas intervenciones fortalece o debilita la capacidad del Estado para actuar como un sistema integrado.

Porque el desarrollo no depende únicamente del fortalecimiento de cada institución por separado. Depende también de la capacidad del Estado para preservar una conducción estratégica coherente y de que la cooperación internacional contribuya a reforzarla, en lugar de dispersarla. Cuando el Estado crea condiciones para fragmentar esa conducción y las agencias multilaterales respaldan, financian o legitiman esa nueva configuración, la fragmentación deja de ser una dificultad transitoria y comienza a convertirse en una forma de organización.

Esa es la contradicción que merece discusión.