Las reglas fiscales son límites a la política fiscal para garantizar un mejor desempeño de las finanzas públicas. Tienen que ver con establecer criterios para la sostenibilidad de la deuda y respecto de los elementos relevantes del presupuesto público: ingresos, gastos, balance financiero o primario y deuda. Estas reglas tienden a estar establecidas en las llamadas leyes de responsabilidad fiscal.
Dependiendo de las características de la economía de cada país, de su fortaleza o debilidad institucional, entre otros aspectos, hay distintas formas de establecer reglas fiscales y contribuir a tener unas finanzas públicas sostenibles.
Sin embargo, a partir de la pandemia del Covid19 el establecimiento de límites al accionar de los gobiernos respecto al gasto público y su financiación han sido muy cuestionados debido a las dificultades que impusieron las reglas fiscales para reaccionar en muchos de los países más golpeados por el Covid19. En ese sentido son cada vez más valoradas las denominadas cláusulas de escape o excepciones, que establecen indicaciones de cuándo y cómo pueden ser relajadas las reglas establecidas.
A pesar de lo visto en la pandemia, los organismos internacionales y las calificadoras de riesgo continúan viendo la existencia de estas reglas como un compromiso de los gobiernos con la salud de las finanzas públicas. Esta representa la principal motivación para que los países opten tenerlas. Posiblemente es el caso del gobierno dominicano que ha presentado recientemente un proyecto de ley de responsabilidad fiscal al Congreso.
La Ley 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo, en el artículo 36 indica que: “Se consigna la necesidad de que las fuerzas políticas, económicas y sociales arriben a un pacto fiscal orientado a financiar el desarrollo sostenible y garantizar, la sostenibilidad fiscal a largo plazo, mediante el apoyo sostenido a un proceso de reestructuración fiscal integral y el marco de una ley de responsabilidad fiscal que establezca normas y penalidades para garantizar su cumplimiento”. De este artículo debe destacarse que la Ley de Responsabilidad Fiscal se concibe como parte del Pacto Fiscal y no de manera aislada.
En cuanto a los países de la región, al menos 16 tienen reglas fiscales. Chile tiene desde 2001 una regla fiscal denominada Balance Estructural o Cíclicamente Ajustado, que limita el uso de los ingresos fiscales “extraordinarios” o que se explican por los ciclos de alza de precios de minerales que representan una parte importante de sus ingresos fiscales, como el cobre. Colombia y Uruguay también usan el balance estructural, excluyendo de los ingresos y gastos el efecto de las fluctuaciones cíclicas de la actividad económica y otros factores extraordinarios.
Otros países establecen que el gasto (total, corriente, primario u otra desagregación del gasto) no puede crecer más que el PIB y/o la inflación; combinadas o no con otras reglas de balance financiero y/o crecimiento de la deuda, o un saldo tope respecto al PIB.
Perú, por ejemplo, tiene tres reglas: la tasa de crecimiento real anual del gasto no financiero no puede superar en más de 1% el crecimiento real del PIB de largo plazo, el déficit fiscal del SPNF no puede ser mayor a 1% del PIB y la deuda bruta del SPNF no debe ser mayor al 30% del PIB. Con la pandemia aumentó por un periodo definido los topes de deuda (hasta 38% del PIB) y también el déficit fiscal.
El proyecto que reposa en el Congreso de la República ya aprobado por el Senado, propone establecer reglas fiscales que permitan “garantizar el desarrollo económico y sostenible del país” y plantea dos reglas aplicables al presupuesto del Gobierno General Nacional, que son:
- Balance de Deuda igual o menor al 40%: definido como la razón del balance total de la deuda del Gobierno General Nacional sobre PIB nominal. Este nivel deberá alcanzarse al cierre del ejercicio fiscal de 2035, es decir, en 11 años.
El saldo de la deuda del Gobierno Central (ente principal del Gobierno General) ronda el 45.5% del PIB. Bajar dicho saldo al 40% del PIB implica una reducción de 12%, casi 6 puntos del PIB de 2023, que equivale a cerca de RD$400 mil millones. Esto es 35% de los ingresos presupuestados para 2024. Por tanto, llegar a ese nivel de deuda, teniendo además en cuenta que anualmente el déficit presupuestario ronda el 3% del PIB, es una disminución ambiciosa que solo tiene sentido en el contexto del pacto fiscal como se plantea en la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo.
Vale mencionar que al menos públicamente no existen documentos que expliquen por qué se propone 40% del PIB como meta de deuda a alcanzar.
- Tasa de crecimiento del Gasto Primario (Gastos Corrientes y de Capital excluyendo pagos por intereses de la Deuda Pública) no debe ser mayor que la inflación promedio anual proyectada más 3 puntos porcentuales: Esta regla podrá ser ajustada anualmente una vez cumplida la regla de deuda.
Llama la atención que la referencia sea la inflación y no el crecimiento de la economía. De 14 países en América Latina y Caribe que tienen reglas, solo lo referencian a la inflación Brasil y Paraguay, mientras la mayoría utilizan el PIB para calcular la variación del gasto, entre ellos: Bahamas, Costa Rica, Ecuador, Honduras, México, Panamá, Perú y Uruguay.
Si esta regla estuviera vigente en el actual periodo gubernamental, se hubiese cumplido en 2021, 2023 y en el presupuesto de 2024. Sin embargo, dicho cumplimiento no se ha traducido en un menor déficit fiscal, ni menor necesidad de financiamiento y tampoco se ha reducido el gasto corriente, mientras el gasto de capital se mantiene rezagado. Así que en la práctica cumplida esta regla hubiera contribuido poco o nada a mejorar la situación fiscal.
En adición, hay otros aspectos del proyecto que podrían ser revisados, por ejemplo, es el Poder Ejecutivo quien tiene la potestad de suspender la regla (similar a una cláusula de escape), para lo cual no requiere el concurso del Poder Legislativo. También se le da la potestad de crear un Comité Supervisor, aunque no se plantea como una obligación ni se menciona con cuántos miembros y de qué perfil. Sobre este aspecto, algunos países han creado organismos asesores/supervisores con el mayor nivel de independencia posible. Localmente podría estar integrado por economistas designados por las universidades, por delegados del Congreso y otros profesionales del área.
Si bien es cierto que una Ley de Responsabilidad Fiscal puede tener un papel importante en el manejo sostenible de las finanzas públicas, las restricciones que impone al gasto público sin la contrapartida de mayores ingresos pueden provocar que su cumplimiento sea traumático, reduciendo todavía más la inversión pública. O que su cumplimiento sea tan difícil, que su aporte sea meramente cosmético, y se convierta en una ley más de las que no se cumple.