Durante la discusión de la ley de Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos y después de su aprobación, se realizaron y realizan críticas valederas y en muchos casos mitológicas, con relación a la autonomía municipal. En un tipo de ley como la señalada es natural y bueno que la sociedad se pronuncie. Dentro de la misma están envueltos intereses políticos, económicos, sociales, corporativos y hasta personales

Ninguna ley tiene legitimidad total. Una ley siempre será un pacto político y social. Su calidad depende del sistema político en el cual se inserta, de la participación ciudadana y de la voluntad política para su ejecución. Por eso, hay legislaciones que agotan un gran recorrido durante sus estudios.  Los primeros escritos sobre la necesidad de legislación específica para el ordenamiento territorial razonado por parte de actores políticos públicos datan aproximadamente al año 2013. Aunque los debates sobre los asentamientos humanos se iniciaron en la década de los años 80s.

En mi opinión, con datos, la autonomía municipal como derecho para normar y gestionar política y administrativamente el territorio por parte de los gobiernos locales ha sido profundamente fortalecida en la Ley de Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos (Ley 368-22). He preparado casi 150 preguntas que dan respuestas al contenido de la ley en cuanto al sistema de ordenamiento territorial y sus instrumentos, los usos de suelo y el nuevo enfoque para los asentamientos humanos. Para esta entrega responderé únicamente algunas de las respuestas vinculadas a la participación institucional de los gobiernos locales en la planificación y la ejecución de políticas de ordenamiento territorial.

La respuesta general a la pregunta del titulo de esta entrega es afirmativa: los gobiernos locales salen fortalecidos.

AUTONOMÍA MUNICIPAL CON RELACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL

¿El gobierno local o el gobierno central califican y clasifican los suelos?

Es el gobierno local a través del Plan Municipal De Ordenamiento Territorial (PMOT) que califica y clasifica los diferentes tipos de suelo. Para este caso, según el nombre del instrumento, el plan es municipal y define, para la demarcación correspondiente, la clasificación y calificación del uso del suelo, así como la ocupación que es permitida en cada caso, por un periodo de diez (10) años. El PMOT es un instrumento vinculante y de obligatorio cumplimiento para el conjunto de los actores públicos y privados.

La clasificación de los suelos debe ser urbano, urbanizable y no urbanizable. La calificación puede ser agropecuaria, forestal, minero, costero-marino, servicios especiales, urbana y de áreas protegidas según lo establecido en otras leyes. La autonomía se fortalece con la competencia de calificación, ausente hasta la promulgación de la ley.

Esta potestad a los gobiernos locales indica que las instituciones públicas están obligadas a adoptar la terminología de clasificación y calificación de los suelos. A partir de la entrada en vigencia de la Ley 368-22, se adoptará la terminología para la clasificación y calificación de los suelos en todas las instancias de la Administración pública (Art.111).

La calificación apunta a la necesaria concertación y proceso de gobernabilidad entre los niveles de gobierno: local y central. La gestión del ordenamiento territorial a nivel municipal es responsabilidad de los gobiernos locales habilitados, en coordinación con las entidades sectoriales del gobierno localizado en su territorio (Art.16).

¿Un plan supramunicipal ejecutado por el Gobierno Central se ejecuta libre de la participación del Gobierno local?

Los Planes Especiales de Impacto Supramunicipal, son planes excepcionales que permiten el diseño y la ejecución de proyectos estructurantes del territorio, tales como: aeropuertos; puertos, carreteras, embalses, canales, ciencias hidrográficas, polígonos industriales y turísticos (Art.26). Son revisados técnicamente por MEPYD y aprobados por el Consejo de Ministros y socializados con los gobiernos locales (Art.26, Párrafo I).

Para respetar los instrumentos municipales aprobados, el ministerio correspondiente debe velar por la coherencia con el PMOT, con los otros instrumentos de la planificación territorial y con la legislación sectorial existente (Art.27). En el PMOT es donde se establecen los criterios de clasificación y calificación de los suelos, cuya responsabilidad es de los gobiernos locales. Los proyectos supramunicipales tienen que alinearse con las normativas que surjan del PMOT, aprobadas por las estructuras de los gobiernos locales.

¿Cuál papel juega MEPYD con relación a los Planes Municipales de Ordenamiento Territorial?

MEPYD no aprueba planes municipales. El legislador le dio la potestad como órgano rector para validar técnicamente los PMOT, para que cumplan con los mandatos de la Ley 368-22 y que estén alineados con la futura ley del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) y con las directrices del Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PRODT). El documento validado técnicamente será remitido por el órgano ejecutivo del gobierno local al otro órgano normativo y de fiscalización, para su aprobación mediante ordenanza municipal. Los alcaldes y alcaldesas, por un lado, y los regidores y vocales por otro lado, participan del proceso de aprobación según sea el caso (Art.23: P.II) y (Art.23, Párrafo I).

La heterogeneidad existente en cuanto a demografía o tamaño de la población de los municipios y distritos municipales; además de que  todos no son iguales en su dinámica económica, en su movilidad urbana, en la profesionalización de los recursos humanos de los gobiernos locales, en la capacidad de carga en recursos naturales de los territorios y otros atributos, requieren que el MEPYD y otras sectoriales de la Administración Central aporten recursos técnicos para el diseño con calidad de los planes de ordenamiento territorial.

¿Puede clasificarse suelo por medio de normas subsidiarias regionales de planificación concertadas y aprobadas por MEPYD?

No. En ningún caso podrá clasificarse suelo por medio de las Normas Subsidiarias Regionales de Planificación (Art. 69, Párrafo).

Las Normas Subsidiarias Regionales de Planificación, es un tipo de instrumento regional de planificación que permite la regulación de los aspectos mínimos requeridos para garantizar la aplicación de los mandatos de la LEY 368-22 cuando en la escala municipal no se disponen de un Plan Municipal de Ordenamiento Territorial (Art.69). Para el diseño de estas normas, se vincularán a los municipios y distritos municipales en su ámbito territorial en el que ejercerán sus competencias en materia de ordenamiento territorial, conforme con su contenido y el ordenamiento jurídico aplicable (Art.73). Las normas subsidiarias no son vinculantes a los usos de suelo, porque sería inconstitucional.

FUERZA A GOBIERNOS LOCALES PARA EL EJERCICIO DE SUS COMPETENCIAS

De modo resumido se presentan un conjunto de atribuciones y competencias de los gobiernos locales, las cuales son de gran potencial para su fortaleza institucional y de los derechos ciudadanos, a saber:

–En suelos clasificados como no urbanizables, los propietarios solo pueden utilizarlos para fines agropecuarios o forestal (Art. 38). Los propietarios deben conservar la masa vegetal, evitar riesgos de erosión, prevenir la contaminación de las aguas, el suelo, el aire y de otros bienes (Art. 38, Párrafo I). El cambio de uso no sería legítimo.

–Sin autorización previa del uso de suelo, la administración competente puede proceder a la suspensión inmediata de las obras que afecte áreas verdes o de dominio público (Art. 39). Si las obras están concluidas, se revisarán y declarará la lesividad de los actos de intervención que las legitimaron, y una vez hecho ello se procederá a su demolición (Art. 39, Párrafo IV).

–Los asentamientos humanos en zonas prohibidas o incompatibles con el uso del suelo no están permitidos y se sancionará a quienes los impulsen o ejecuten (Art.74, Párrafo). El gobierno local tiene potestad para sancionar al Gobierno central, al sector privado y cualquier infractor.

— La autoridad competente puede retirar, demoler, modificar, reubicar o suspender las obras; ordenar la destrucción o restitución de los bienes y las cosas en el estado original en que se encontraban; suspender, clausurar, secuestrar preventivamente y decomisar los elementos utilizados en la comisión de la infracción; y suspender o revocar la autorización administrativa correspondiente (Art.83).

–La autoridad competente para imponer las sanciones a las infracciones establecidas en la ley es el gobierno local correspondiente al territorio donde se haya cometido la infracción (Art.90).

–Ante el conocimiento de una violación a lo establecido en esta ley y en las ordenanzas municipales correspondientes, la autoridad ejecutiva del gobierno local podrá actuar de oficio (Art.92). La decisión no amerita la intervención de un Juez.

–La autoridad local puede modificar el uso del suelo urbanizado, cuando haya planes de reasentamiento involuntario que deja un espacio liberado con vocación para uso del suelo recreativo, agrícola o forestal; cuando se comprueba la vulnerabilidad que ponga en riesgo la vida humana por lo que se requiere la sustitución por otros usos que no requieran de una permanencia de población en el sitio (Art. 46).

Finalmente, la autonomía municipal siempre será relativa en un Estado unitario. Para asuntos financieros siempre la autonomía está subordinada a leyes sectoriales, como las relacionadas con rendición de cuentas a los órganos correspondientes como Cámara de Cuentas y Dirección General de Presupuesto y leyes de otra naturaleza como las de Planificación e Inversión Pública, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Vivienda-Edificaciones-Asentamientos, ley General del Presupuesto, Estrategia Nacional de Desarrollo, Etc. La autonomía en ordenamiento territorial también es relativa para los gobiernos locales y la Administración Central.