“La principal limitación de la nueva propuesta tributaria podría encontrarse más en lo que que vuelve a dejar pendiente.”
En las entregas anteriores examinamos la propuesta fiscal del Gobierno desde dos perspectivas complementarias: su promesa de consolidación fiscal y generación de ingresos, y las dificultades para demostrar empíricamente sus promesas de equidad tributaria, progresividad y fortalecimiento del cumplimiento.
Sin embargo, a la luz de los objetivos implícitos en los Considerandos cuarto y séptimo de la propuesta, relativos a previsibilidad económica y aumento de la presión tributaria de largo plazo, surge una pregunta más profunda:
¿Por qué, después de más de una década de vigencia de la Ley 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo, la República Dominicana continúa paliando problemas fiscales estructurales mediante ajustes parciales de naturaleza predominantemente recaudatoria en lugar de impulsar el Pacto Fiscal Integral previsto por esa misma ley?
La pregunta es relevante porque la discusión fiscal dominicana parece desenvolverse dentro de un ciclo recurrente. Periódicamente reaparecen la insuficiencia recaudatoria, las preocupaciones sobre sostenibilidad fiscal, la evasión tributaria, el debate sobre exenciones, incentivos y subsidios, las amnistías, la promesa de una mayor equidad y la necesidad de nuevos ingresos.
Lo que no aparece, y por tanto no puede reaparecer, es una discusión integral sobre el sistema fiscal en su conjunto.
Una reforma tributaria parcial, como lo es la recientemente depositada en el Congreso Nacional, puede modificar tasas, crear impuestos, fortalecer controles administrativos o introducir incentivos específicos. Un pacto fiscal, en cambio, obliga a discutir simultáneamente quién paga y quién recibe, cómo se distribuyen los recursos públicos y qué compromisos de eficiencia, transparencia y rendición de cuentas asume el Estado.
La propuesta actual describe por qué el Gobierno necesita recursos adicionales y cuáles medidas y disposiciones pretende utilizar para obtenerlos. Pero no explica por qué la respuesta institucional escogida vuelve a ser una reforma parcial y no el mecanismo de deliberación integral previsto en la Estrategia Nacional de Desarrollo.
La interrogante remite directamente al marco institucional establecido por la Ley 1-12 (END 2030). La END no concibió la cuestión fiscal únicamente como un problema de ingresos, sino como un componente central del modelo de desarrollo. Por esa razón incorporó la idea de un Pacto Fiscal orientado a discutir de manera conjunta suficiencia recaudatoria, progresividad tributaria, gasto tributario, calidad del gasto público, sostenibilidad de la deuda, evasión, transparencia y legitimidad social del sistema tributario.
La propia END 2030 concibió el Pacto Fiscal como el instrumento mediante el cual la presión tributaria debía aproximarse gradualmente a los niveles requeridos para financiar los objetivos nacionales de desarrollo.
La relevancia de esa omisión resulta aún más evidente cuando se observa que la END 2030 proyectaba para 2025 una presión tributaria cercana al 21.5 % del PIB, mientras la efectivamente alcanzada permanece alrededor de 15.6 %, reflejando la persistencia de la distancia entre las metas previstas y los resultados efectivamente alcanzados, que el propio Pacto Fiscal fue concebido para reducir.
Precisamente por ello resulta difícil ignorar que cuatro administraciones gubernamentales consecutivas han optado por no asumir plenamente una obligación legal y legítima consensuada y concebida para abordar de manera estructural los problemas fiscales del país.
La postergación reiterada de esa discusión produce consecuencias concretas. Mientras el debate estructural permanece pendiente, los costos de la postergación en el sistema continúan distribuyéndose de manera desigual.
En efecto, las mayores incidencias en las cargas tributarias las absorben los contribuyentes con menor capacidad para trasladar cargas tributarias; amplios sectores medios que financian privadamente servicios insuficientemente provistos por el Estado; pequeñas y medianas empresas afectadas por costos de cumplimiento y competencia informal; y los hogares más vulnerables cuando las restricciones fiscales limitan la capacidad redistributiva del Estado.
Ninguna de estas consecuencias puede atribuirse a una sola administración; son el resultado acumulado de decisiones institucionales adoptadas durante años. Pero precisamente por eso la pregunta sobre el Pacto Fiscal adquiere relevancia.
La cuestión no consiste únicamente en evaluar si la reciente propuesta es mejor o peor que otras anteriores. Consiste en preguntarse por qué problemas estructurales diagnosticados desde hace años continúan siendo abordados mediante respuestas coyunturales.
La legitimidad fiscal no puede construirse únicamente mediante narrativas de responsabilidad o solidaridad tributaria. Requiere verificabilidad: conocer quién soporta las cargas tributarias, quién recibe los beneficios del gasto público, contar con mecanismos de evaluación, compromisos observables y suficiente transparencia.
También requiere instituciones capaces de sostener acuerdos duraderos más allá de las urgencias coyunturales de cada momento.
Desde esta perspectiva, la principal debilidad de la iniciativa quizá no resida en una medida, tasa o impuesto específico. Su principal limitación podría encontrarse en aquello que vuelve a dejar pendiente.
La pregunta decisiva ya no es cuánto recaudará el proyecto de ley tributario. La pregunta decisiva es cuánto tiempo más se continuará en República Dominicana sustituyendo una discusión estructural sobre justicia fiscal por ajustes parciales de naturaleza predominantemente recaudatoria.
Mientras el Pacto Fiscal continúe postergado, seguirán presentes los mismos problemas que periódicamente justifican nuevas reformas parciales; por eso, más allá de las medidas contenidas en el proyecto recientemente depositado en el Congreso, la cuestión de fondo no es únicamente qué impuestos se crean, modifican o eliminan. La cuestión de fondo es por qué, después de más de una década de vigencia de la Estrategia Nacional de Desarrollo, continúa pendiente el mecanismo institucional concebido para discutir integralmente ingresos, gasto público, transparencia, rendición de cuentas y equidad tributaria.
Si esa respuesta continúa ausente, el debate quizá deba dirigirse menos a las reformas parciales y más a las razones políticas, institucionales y de cuantiosos beneficios en exenciones tributarias que reciben determinados grupos económicos desde hace décadas.
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