La propuesta fiscal presentada recientemente por el Ministerio de Hacienda y Economía ha sido presentada como una respuesta responsable a las presiones derivadas de la crisis internacional, la necesidad de preservar la estabilidad macroeconómica y la urgencia de fortalecer las finanzas públicas.
Según la propia presentación oficial, el objetivo es recaudar entre RD$40,000 y RD$50,000 millones adicionales sin tocar el ITBIS, sin afectar a las microempresas y procurando que los contribuyentes de mayor capacidad económica aporten una proporción mayor del esfuerzo fiscal.
La propuesta merece una evaluación rigurosa, alejada tanto de la defensa automática como del rechazo automático. Y una evaluación rigurosa exige distinguir entre aquello que el proyecto demuestra, aquello que simplemente afirma y aquello que omite discutir.
Enfocada desde esa perspectiva, la iniciativa contiene fortalezas evidentes, limitaciones importantes y una ausencia que podría resultar incluso más significativa que las medidas incluidas: la falta de una explicación sobre por qué el país continúa recurriendo a reformas parciales de naturaleza predominantemente recaudatoria mientras permanece pendiente el Pacto Fiscal Integral previsto por la Ley 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo.
Lo que la propuesta efectivamente contiene
Antes de presentar las medidas tributarias propiamente dichas, la exposición dedica un amplio espacio a construir una narrativa de responsabilidad fiscal, austeridad gubernamental y disciplina presupuestaria. Estas secciones no forman parte de las medidas concretas mediante las cuales se pretende recaudar más recursos.
Su función principal consiste en construir un marco de legitimidad previo para las medidas recaudatorias, presentando al Gobierno como un actor que ya habría realizado sacrificios fiscales antes de solicitar mayores contribuciones a la sociedad.
Desde esta perspectiva, operan como un dispositivo de legitimación ex ante, es decir, orientado a generar aceptación política y social antes de que las medidas tributarias entren plenamente en el debate público.
El Gobierno sostiene que redujo el gasto corriente, aumentó el gasto de capital, cumplió la Ley de Responsabilidad Fiscal y realizó ajustes internos en diversas partidas presupuestarias. La lógica argumentativa es clara: antes de presentar nuevas cargas tributarias, la exposición procura mostrar que el Estado ha realizado previamente esfuerzos de ajuste sobre sí mismo.
También debe reconocerse que la propuesta no se limita a aumentar impuestos. En efecto, la propuesta incorpora medidas dirigidas a estimular la inversión privada, ampliar el Régimen Simplificado de Tributación, eliminar anticipos para microempresas y reducir determinados costos de cumplimiento.
Asimismo, incorpora mecanismos concretos dirigidos a combatir la evasión y el incumplimiento tributario. La percepción de ITBIS en determinadas importaciones, el fortalecimiento de las retenciones, la trazabilidad fiscal y una mayor supervisión sobre los beneficiarios de regímenes de incentivos constituyen instrumentos reales de administración tributaria.
Por tanto, no sería correcto afirmar que el proyecto carece de medidas orientadas al control de la evasión. Sin embargo, esa orientación aparece acompañada por una nueva amnistía fiscal que, como se verá más adelante, introduce una tensión relevante respecto al objetivo declarado de combatir el incumplimiento tributario.
En definitiva, la propuesta contiene medidas específicas. Pero precisamente ahí es donde debería comenzar la discusión más importante: en el desplazamiento de las preguntas.
En efecto, la mayor parte del debate público suele concentrarse en preguntas relativamente simples: ¿se aumentan o no los impuestos?, ¿quiénes pagarán más?, ¿cuánto se pretende recaudar?, ¿cuáles sectores quedan protegidos?
Esas preguntas son importantes, pero resultan insuficientes.
Son insuficientes porque describen medidas aisladas, pero no permiten evaluar los efectos distributivos del conjunto. Una reforma tributaria puede contener simultáneamente medidas progresivas (que cargan relativamente más sobre quienes tienen mayores ingresos), regresivas (que terminan afectando proporcionalmente más a quienes tienen menores ingresos) y distributivamente neutras (cuyo efecto sobre la distribución del ingreso es reducido o incierto).
Lo relevante no es la existencia individual de cada una de ellas, sino el balance agregado que producen sobre la estructura tributaria y sobre la distribución de cargas y beneficios dentro de la sociedad.
Una reforma tributaria no debe evaluarse por una o dos medidas aisladas, sino por el efecto que produce el conjunto cuando todas las medidas actúan simultáneamente.
Por ello, la evaluación de una propuesta fiscal exige desplazar el debate hacia preguntas más exigentes.
No basta preguntar si los contribuyentes de mayor ingreso serán alcanzados por algunas medidas. Hay que preguntarse cuánto aportarán esas medidas al total de la recaudación proyectada.
No basta preguntar si existen medidas progresivas. Hay que preguntarse si esas medidas constituyen realmente el núcleo recaudatorio de la propuesta o si quedan compensadas, neutralizadas o debilitadas por otras medidas de incidencia regresiva o distributivamente ambigua.
No basta preguntar si el Gobierno afirma proteger a los sectores vulnerables. Hay que preguntarse qué programas serán fortalecidos, con qué montos, bajo qué criterios, mediante cuáles mecanismos de focalización y con qué resultados esperados.
En consecuencia, el debate no debería girar solamente alrededor del volumen agregado de recaudación.
La pregunta decisiva es otra: ¿qué proporción de la recaudación adicional provendrá de instrumentos progresivos?, ¿qué proporción provendrá de instrumentos regresivos o neutros? y ¿cuál será el efecto distributivo neto de la propuesta?
Y de esa pregunta surge otra todavía más importante:
¿Existe evidencia suficiente para afirmar que el resultado agregado de la propuesta será más progresivo que el sistema tributario actualmente vigente?
La importancia de esta interrogante no debe subestimarse.
Una reforma tributaria puede contener medidas progresivas sin que el resultado agregado de la reforma sea necesariamente progresivo. Del mismo modo, puede incorporar mecanismos dirigidos a determinados grupos de altos ingresos sin que ello implique, por sí mismo, una mejora verificable de la equidad tributaria.
La cuestión decisiva no reside en la existencia aislada de determinadas medidas, sino en la combinación de todas ellas y en sus efectos distributivos efectivos sobre la sociedad.
Por ello, antes de aceptar como demostrada cualquier afirmación sobre equidad, progresividad o justicia fiscal, resulta indispensable examinar cuánto aportará cada medida, quién soportará efectivamente la carga tributaria, cuáles grupos resultarán beneficiados por el gasto financiado con los nuevos recursos y cuál será el efecto distributivo agregado del conjunto.
Paradójicamente, aunque la propuesta identifica numerosas medidas específicas, no presenta una desagregación pública que permita conocer cuánto aportará cada una de ellas al total de la recaudación proyectada. Esa ausencia limita la posibilidad de evaluar con precisión el peso relativo de cada instrumento dentro del esfuerzo fiscal propuesto.
Es precisamente aquí donde comienza uno de los aspectos más problemáticos de la propuesta gubernamental.
Y esto nos conduce a la cuestión de los enunciados de equidad contenidos en la propuesta más reciente del Gobierno, tema que será abordado en una segunda entrega.
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