Sobre el Decreto núm. 331-26 que crea la Autoridad Nacional de Aviación Estatal de la República Dominicana

“Los hombres pasan, las instituciones quedan.” Jean Monnet

¿Se puede establecer por decreto un órgano administrativo con capacidad para emitir certificados con validez nacional e internacional, con poder de reglamentación y potestad sancionadora? ¿Es adecuado crear una superestructura administrativa para desarrollar y eventualmente comercializar prototipos de aeronaves militares?

La reciente publicación del Decreto núm. 331-26, fechado el 18 de mayo de 2026, que crea la Autoridad Nacional de Aviación Estatal de la República Dominicana (ANAE-RD) como autoridad aeronáutica de las aeronaves de Estado conforme al artículo 3 del Convenio de Aviación Civil Internacional de 1944, conocido como Convenio de Chicago, merece una reflexión por sus repercusiones en la organización de la aviación civil nacional y su vinculación con el sistema internacional regido por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI).

Para facilitar la comprensión, orientaremos estas reflexiones siguiendo el orden del propio decreto: primero los considerandos y luego la parte prescriptiva de su articulado.

El primer considerando invoca las potestades constitucionales del Presidente de la República sobre la Administración Pública y la Seguridad y Defensa de la nación, previstas en los artículos 128 y 252 de la Constitución. Es obvio que dichas potestades deben ejercerse conforme a la Constitución y a las reservas de ley que ésta establece. En consecuencia, la creación de cualquier órgano administrativo debe ajustarse a los requisitos legales previstos en la Ley núm. 242-12, Orgánica de la Administración Pública.

En materia de Seguridad y Defensa, consagrada en el artículo 252, resulta especialmente relevante lo dispuesto por el artículo 112 de la Constitución, que obliga a regular esta materia mediante leyes orgánicas cuya aprobación requiere mayoría calificada en ambas cámaras del Congreso Nacional.

En los siguientes considerandos del decreto se toma como fundamento la supuesta necesidad de establecer una autoridad aeronáutica reguladora de las “aeronaves de Estado”, consignadas en el artículo 3 del Convenio de Chicago, así como disposiciones de las leyes números 139-13, Orgánica de las Fuerzas Armadas, y 491-06 de Aviación Civil. A estos fundamentos nos referiremos puntualmente.

El artículo 3 del Convenio excluye expresamente del ámbito de aplicación a las aeronaves de Estado. El Convenio se aplica únicamente a las aeronaves civiles y define como aeronaves de Estado aquellas destinadas a servicios militares, de aduanas o de policía. Por tanto, el Convenio no resulta aplicable a dichas aeronaves, que pertenecen al ámbito interno de cada Estado y se encuadran en la defensa nacional. Su vinculación con la aviación civil, tanto nacional como internacional, se limita a la observación de procedimientos normalizados y a la coordinación de la operación en el espacio aéreo controlado, conforme a lo previsto en el propio Convenio.

La importancia del artículo 3 merece una breve reseña histórica. El 10 de mayo de 1984 la Asamblea de la OACI aprobó por unanimidad una enmienda mediante la adopción de un Protocolo que introdujo el artículo 3 bis al Convenio. Dicho artículo consagra la prohibición del uso de armas por parte de los Estados contra aeronaves civiles que se encuentren en su espacio aéreo. El Protocolo, vigente desde el 1 de octubre de 1998, se originó tras el incidente de septiembre de 1983, cuando un vuelo de Korean Airlines se desvió de su ruta, ingresó en el espacio aéreo de la entonces Unión Soviética y fue derribado por un avión militar, causando la muerte de 269 personas.

El hecho tuvo gran repercusión política mundial y suscitó serias preocupaciones en la ONU y en la OACI. Respecto a la República Dominicana, desde el 2 de febrero de 2015, tras depositar ante la OACI el instrumento de ratificación del Protocolo, el país forma parte de los 162 Estados parte del mismo.

Mucho antes de la ratificación, las autoridades del IDAC tuvieron conciencia de las implicaciones del Protocolo y de las responsabilidades estatales en no utilizar armas contra aeronaves civiles. Por ello, en reiteradas ocasiones el IDAC remitió al Congreso Nacional su posición institucional contraria a lo previsto en el Proyecto de Ley de Interceptación Aérea y Marítima, conocido como “Ley de Derribo”, presentado originalmente en 2007.

La posición del IDAC como autoridad aeronáutica del Estado dominicano ante la OACI, en virtud de la Ley núm. 491-06 de Aviación Civil, y su condición de coauspiciador de la Ley núm. 188-11 de Seguridad Aeroportuaria y de la Aviación Civil, que instituyó al Cuerpo Especializado en Seguridad Aeroportuaria y de la Aviación Civil (CESAC) como órgano militar competente en la materia, reflejan una clara separación de roles civiles y militares en el ámbito aeronáutico.

Desde la promulgación de la Ley 188-11 en julio de 2011, el país cuenta con una legislación robusta que ha permitido cumplir las obligaciones internacionales sobre protección de la aviación civil contra actos de interferencia ilícita, conforme al Anexo 17 del Convenio y a los convenios aeronáuticos penales suscritos bajo la égida de la OACI.

Asimismo, se creó el Comité Nacional de Seguridad de la Aviación Civil (CONASAC), presidido por el ministro de Defensa e integrado por veinte instituciones civiles, militares y empresariales vinculadas a la aviación.

La Ley 188-11 también establece el Sistema Nacional de Seguridad y Defensa del Espacio Aéreo, presidido por la Fuerza Aérea de la República Dominicana (FARD) e integrado por el IDAC, el CESAC, el Departamento Aeroportuario, la DNCD, la DNI y el J2 del Ministerio de Defensa. En ese marco se prevé una coordinación cívico-militar permanente entre el IDAC y la FARD y el apoyo financiero del primero al segundo para la mejora y mantenimiento de equipos.

Teniendo en cuenta que el sistema internacional de aviación civil está compuesto por alrededor de doce mil normas y prácticas recomendadas por la OACI y sus diecinueve anexos técnicos, y que los Estados deben cumplir mediante la promulgación de una ley básica de aviación civil que establezca una autoridad aeronáutica responsable del sistema, en nuestro caso la Ley 491-06 y el IDAC, resulta contraproducente la pretensión del decreto de crear una autoridad aeronáutica separada para las aeronaves de Estado y con capacidad para adoptar estándares equivalentes a los aplicados por el IDAC.

La propuesta de creación ¿o la creación? de la Autoridad Nacional de Aviación Estatal de la República Dominicana (ANAE RD), tal como está redactada en el decreto citado, presenta dos puntos que merecen atención.

1. Requisitos de experiencia. El decreto exige que el director general y los directores de área acrediten 25 y 20 años de experiencia, respectivamente. Ese umbral resulta excesivo si se considera que el avance de la aviación depende cada vez más de la tecnología y la especialización técnica, y no únicamente de la antigüedad en la actividad.

2. Aportación presupuestaria desde el IDAC. El texto prevé que el IDAC financie a la nueva agencia con recursos de su propio presupuesto. Esa fórmula plantea riesgos que conviene evaluar desde tres perspectivas clave:

a) Dependencia de ingresos aeronáuticos. El presupuesto del IDAC proviene mayoritariamente de ingresos netos por tasas, derechos y cargos aeronáuticos. Si la actividad aérea disminuye por crisis, pandemias u otros factores, la capacidad financiera del IDAC —y por ende la transferencia a la ANAE RD— podría verse comprometida.   

b) Recomendación internacional. La OACI recomienda que las tasas aeronáuticas se destinen específicamente a cubrir los costos de operación de las instalaciones y servicios prestados a la aviación civil, lo que podría entrar en tensión con la idea de desviar esos fondos hacia una nueva entidad.

c) Marco legal presupuestario. La Ley núm. 423-06 Orgánica de Presupuesto para el Sector Público establece un régimen para las entidades autónomas no financieras como el IDAC; es necesario verificar si la transferencia propuesta se ajusta a ese marco y a las limitaciones legales sobre el uso de recursos públicos.

Para una oportuna ponderación del tema objeto de estas reflexiones en el ámbito de su competencia,  también se debería tomar en consideración las disposiciones de la Ley num. 195 del 30 de abril de 1966 sobre Sobrevuelo y Aterrizaje de Aeronaves Militares en la República Dominicana, que atribuye al ministro de Defensa y, en su ausencia, al Comandante General de la FARD la autorización de estas operaciones.

Finalmente, al analizar el marco normativo vigente sobre la actividad aeronáutica —integrado por las leyes 491-06, 188-11, 195-66 y 139-13— resulta jurídicamente viable y procedente incorporar la regulación relativa a las aeronaves de Estado, así como a la producción, desarrollo y eventual comercialización de prototipos aeronáuticos elaborados por el estamento militar bajo el régimen de la FARD y del Ministerio de Defensa.

Con ello se evitarían interpretaciones contradictorias de las normas aeronáuticas, distorsiones institucionales y duplicidades burocráticas, y se optimizaría el uso de los recursos humanos y económicos.