Modernización tributaria sin Pacto Fiscal Integral

El reciente anuncio del ministro de Hacienda y Economía, Magín Díaz, sobre el envío al Congreso de un proyecto de ley para eliminar impuestos considerados anacrónicos, simplificar la tributación y digitalizar procesos fiscales ha sido presentado como una iniciativa orientada a mejorar la competitividad y remover obstáculos al crecimiento económico.

En efecto, el planteamiento parte de un diagnóstico económico atendible: en un contexto de desaceleración y de mayor exigencia del entorno internacional, la economía dominicana necesita aumentar su productividad, mejorar la eficiencia institucional y facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Sin embargo, para evaluar adecuadamente el alcance de lo anunciado, previo al envío del proyecto de ley al Poder Legislativo, conviene distinguir tres planos distintos: primero, el fundamento económico del anuncio; segundo, el tipo de medidas concretas que se proponen y la naturaleza de la reforma que realmente representan; y tercero —y quizás más importante— las limitaciones de su alcance al dejar intactos los problemas estructurales del sistema fiscal dominicano.

Desde el punto de vista económico, el planteamiento del ministro apunta a un problema real: la existencia de distorsiones microeconómicas en el sistema tributario que encarecen la actividad productiva y dificultan la formalización de empresas y contribuyentes. La eliminación de impuestos obsoletos, la simplificación de trámites y la digitalización de procesos administrativos pueden contribuir a reducir costos de cumplimiento, aumentar la transparencia y mejorar el clima de inversión.

En ese sentido, el anuncio se inscribe en una visión que busca transitar hacia un modelo de crecimiento más intensivo, basado en mayor eficiencia, innovación y mejor asignación de recursos. Este enfoque reconoce que la competitividad de una economía no depende únicamente de la acumulación de capital o del crecimiento del empleo, sino también de la calidad de sus instituciones y de la eficacia y eficiencia de sus sistemas regulatorios y fiscales.

Dentro de esta lógica, la digitalización de procesos y la incorporación de herramientas tecnológicas en la administración tributaria constituyen avances importantes. La generalización de la factura electrónica, el uso de analítica de datos y la introducción de sistemas de pago puntuales en los ingresos tributarios para evaluar el comportamiento de los contribuyentes pueden fortalecer la capacidad de fiscalización de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) y contribuir a reducir la evasión, particularmente en impuestos al consumo como el ITBIS.

No obstante, cuando se examinan en detalle las medidas anunciadas, queda claro que el proyecto apunta principalmente a una modernización de la administración tributaria más que a una reforma fiscal en sentido estricto.

Entre las iniciativas señaladas se anuncia la eliminación de ciertos tributos considerados anacrónicos, la digitalización de los procesos de exenciones fiscales, el fortalecimiento de la factura electrónica y el uso de sistemas de análisis de datos para mejorar la fiscalización. Todas estas medidas forman parte de lo que en la literatura especializada se denomina reformas de administración tributaria: cambios orientados a mejorar la eficiencia operativa del sistema, reducir costos administrativos y aumentar la capacidad de control del Estado.

Este tipo de reformas puede tener efectos positivos. En varios países de América Latina, como Chile y México, la adopción de la factura electrónica permitió mejorar significativamente los niveles de cumplimiento tributario y reducir la evasión en los impuestos al consumo. Estas experiencias muestran que la tecnología puede fortalecer la administración tributaria y aumentar la recaudación sin necesidad de elevar las tasas impositivas, en dominicana su introducción ha comenzado a reflejarse, desde 2023, en mejora en el cumplimiento tributario del ITBIS.

Sin embargo, es importante reconocer que este tipo de medidas no modifica la estructura del sistema tributario ni redefine la configuración entre ingresos fiscales, gasto público y sostenibilidad de las finanzas del Estado. En otras palabras, se trata de mejoras administrativas dentro del marco vigente, no de una transformación profunda del régimen fiscal.

El problema es que la República Dominicana no enfrenta únicamente dificultades administrativas en su sistema tributario, existe es una crisis fiscal estructural caracterizada por una compleja “madeja fiscal”: un sistema fragmentado, con múltiples exenciones sectoriales, una base tributaria estrecha, una elevada dependencia de impuestos indirectos, una presión fiscal relativamente baja, altas tasas de evasión tanto en el impuesto sobre la renta como en el ITBIS y un amplio espacio fiscal potencial en impuestos directos vinculados a la propiedad inmobiliaria, entre otros elementos estructurales.

Uno de los componentes centrales de esta problemática es el volumen de gasto tributario asociado a los regímenes especiales e incentivos fiscales. Diversos sectores económicos —desde turismo hasta zonas francas, pasando por cine, energía o desarrollo fronterizo— cuentan con esquemas de exenciones que reducen significativamente la base imponible del sistema. El resultado es una estructura tributaria con múltiples excepciones que generan distorsiones, inequidades y pérdidas importantes de ingresos fiscales.

A esto se suma el hecho de que la presión tributaria dominicana se mantiene entre las más bajas de América Latina. Esta realidad limita la capacidad del Estado para financiar inversión pública, infraestructura y servicios sociales de calidad. Además, la estructura actual del sistema, basada en gran medida en impuestos al consumo, tiende a ser regresiva, trasladando una carga relativamente mayor a los hogares de menores ingresos.

En este contexto, una modernización administrativa —por necesaria que sea— no aborda las raíces del problema fiscal dominicano. La eliminación de algunos impuestos menores o la digitalización de ciertos procesos no altera los elementos estructurales que explican la debilidad de las finanzas públicas.

Más aún, existe un riesgo político e institucional en presentar este tipo de iniciativas como si constituyeran una reforma fiscal suficiente. Al hacerlo, se puede terminar postergando nuevamente el debate de fondo sobre la necesidad de un Pacto Fiscal Integral, tal como fue planteado originalmente en la Estrategia Nacional de Desarrollo.

Ese pacto fiscal debía abordar cuestiones fundamentales: la revisión de los regímenes de exenciones, la ampliación de la base tributaria, la mejora de la progresividad del sistema, el fortalecimiento de la calidad del gasto público y la construcción de un marco sostenible para las finanzas del Estado.

Persistir en reformas parciales mientras se posterga este debate implica mantener abierta una vulnerabilidad estructural en las finanzas públicas. Sin una reforma integral que enfrente los problemas de fondo, el país corre el riesgo de continuar administrando los síntomas de su problema fiscal sin resolver sus causas.

La República Dominicana necesita eficiencia administrativa, pero también necesita un pacto fiscal integral que vaya a las raíces del problema.