La rectoría: naturaleza jurídica frente a los órganos desconcentrados y los entes descentralizados

La rectoría de un sector determinado no admite ambigüedad en el ordenamiento jurídico dominicano, se trata de una competencia expresamente asignada por la Constitución y abordada por la Ley núm. 247-12, cuyo contenido y alcance conviene precisar a partir del propio texto normativo, así como su efecto sobre los órganos que dependen jerárquicamente del ministerio y sobre los entes descentralizados que le están adscritos.

El punto de partida es el artículo 138 de la Constitución, que consagra los principios que rigen a la Administración Pública, entre los cuales están la eficacia, la jerarquía, la objetividad, la coordinación y el sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado, como parámetros de validez de toda actuación administrativa.

Sobre esa misma base, el artículo 141 dispone que los organismos autónomos y descentralizados, aun dotados de personalidad jurídica y de autonomía administrativa, financiera y técnica, deben quedar adscritos al sector de la Administración compatible con su actividad, bajo la vigilancia del ministro o ministra titular de ese sector; la autonomía, en otras palabras, no significa desvinculación del ministerio rector.

De igual manera, la Ley núm. 247-12, en su artículo 5 fija como objetivo principal de la Administración Pública la satisfacción del interés general con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico, bajo los principios de eficacia, objetividad, igualdad, transparencia, publicidad, coordinación y economía.

El artículo 12, numeral 1, por su parte, consagra el principio de unidad de la Administración Pública, indicando que todos los entes y órganos que ejercen función administrativa quedan regidos por ese principio, lo que exige a las autoridades del Estado disponer y ejercer un control jerárquico, de fiscalización o de tutela para garantizar el interés general, y sitúa a la Presidencia de la República como máxima autoridad rectora de la Administración Pública en el ámbito del Poder Ejecutivo.

Esa rectoría presidencial se despliega, a su vez, a través de los ministerios: el artículo 24 los define como los órganos de planificación, dirección, coordinación y ejecución de la función administrativa del Estado, encargados de la formulación, adopción, seguimiento, evaluación y control de las políticas, estrategias, planes, programas, proyectos y servicios propios de las materias sobre las cuales ejercen su rectoría, calificándolos como las unidades básicas de organización del Poder Ejecutivo.

El artículo 25 precisa el alcance de esa atribución con una fórmula que resulta central para este análisis: el ministro o ministra es la autoridad superior de la Administración Pública en su ámbito y dispone, en tal calidad, de las prerrogativas jerárquicas, de tutela administrativa y de supervisión necesarias para garantizar la organización y el funcionamiento de su sector.

La norma agrega, de manera expresa, que los órganos administrativos del Poder Ejecutivo se incorporan a los ministerios y quedan regidos por el principio jerárquico bajo la autoridad superior del ministro, mientras que los entes descentralizados funcionalmente quedan adscritos al ministerio que les corresponda según ese mismo criterio sectorial. Un solo artículo, así, fija el doble mecanismo de sujeción, jerarquía para los órganos, tutela para los entes, sobre el que se construye la rectoría.

Ese doble mecanismo permite entender por qué los órganos desconcentrados que dependen de un ministerio no adquieren, por más competencias que ejerzan, una rectoría propia: el artículo 55 confirma que los órganos ejercen por sí mismos las competencias otorgadas, salvo los casos de delegación y desconcentración expresamente previstos por la ley, y el artículo 70 define la desconcentración como una técnica de distribución de competencias dentro de una misma entidad jurídica, destinada a especializar su ejercicio y acercar la Administración a los usuarios. El artículo 73 lo precisa aún más: la desconcentración funcional supone la transferencia de funciones a un órgano desconcentrado desde un órgano superior, conservándose la relación jerárquica.

Algo semejante ocurre, por una vía distinta, con los entes descentralizados propiamente dichos, el artículo 50 de la Ley núm. 247-12 los define como entes administrativos provistos de personalidad jurídica propia, de derecho público o privado, y el artículo 52 precisa que todo ente descentralizado funcionalmente estará adscrito al ministerio que sea rector del sector de políticas públicas afines a su actividad. Esa adscripción se instrumenta mediante la tutela administrativa, definida como el conjunto de prerrogativas de dirección y control que la Administración Central ejerce, a priori o a posteriori, sobre la legalidad y la oportunidad de la actividad de los entes y órganos adscritos a su sector.

En síntesis, la rectoría sectorial no es una atribución disponible ni disputable entre instituciones, ni un efecto que se derive automáticamente de la desconcentración, la delegación o la adscripción administrativa; es una competencia exclusiva del ministerio rector del sector. Los órganos jerárquicamente subordinados y los entes descentralizados administrativamente adscritos y sujetos a tutela carecen de facultad para asumir, sustituir o compartir esa rectoría; su margen de actuación se limita a la ejecución, dentro del marco de política sectorial que el ministerio rector define.