La profesionalización del servicio público

La República Dominicana es un «Estado unitario descentralizado», cuya organización jurídico-política descansa sobre el principio de la «indisoluble unidad de la Nación» (art. 5 constitucional). Se trata de una forma de unidad que excluye la existencia de un pluralismo en la adopción de decisiones políticas semejante al que caracteriza a los «Estados federales o compuestos». En este caso, las competencias administrativas, legislativas y judiciales se atribuyen directamente a una única persona jurídico-estatal.

Para el ejercicio de estas funciones, el Estado se estructura en torno al «Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial», los cuales «son independientes en el ejercicio de sus respectivas funciones» (art. 4 constitucional). Dentro del ámbito del Poder Ejecutivo, el ente central monopoliza el ejercicio y gestión de la función administrativa, la cual comprende el conjunto de potestades, competencias y actividades orientadas a la satisfacción del interés general, incluyendo la regulación, formulación, aprobación, ejecución, supervisión, evaluación y control de las políticas públicas, así como la prestación de los servicios públicos.

Ahora bien,  el ente central no ejerce la totalidad de las funciones administrativas, pues, además de los órganos constitucionales o extrapoder —que reciben directamente de la Constitución su estatus y competencias (TC/0305/14)—, el legislador prevé la creación de entes públicos descentralizados, tanto en las divisiones político-administrativas del territorio (descentralización territorial [v. gr. entes locales]) como en base a su especialización funcional (descentralización funcional [v. gr. organismos autónomos y descentralizados]). Se trata, en síntesis, de una forma de descentralización puramente administrativa.

Bajo esta perspectiva, la Administración Pública se concibe, principalmente, en el ámbito del Poder Ejecutivo. Por Administración Pública se debe entender «al conjunto de organizaciones que tienen un mismo fin institucional —servir con objetividad al interés general— y presentan unas características básicas comunes» (Sánchez Morón, 223). La misión institucional de estas organizaciones se concretiza, según el artículo 8 de la Constitución, en la «protección efectiva de los derechos de las personas, el respeto de su dignidad y la obtención de los medios que les permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad individual y de justicia social, compatibles con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos y todas».

Una de las características comunes de los entes y órganos administrativos es su elemento personal, esto es, las autoridades y empleados que dan vida a la organización a través de sus órganos. Para el Tribunal Constitucional,  «toda persona que desempeña un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza para el Estado es un servidor público». Esta categoría «define un tipo de relación laboral, salarial, de obligaciones, responsabilidad y cargas dependientes de un nombramiento para el desempeño de una función pública» (TC/0481/17).

En términos similares se expresa la Suprema Corte de Justicia, al sostener que «el agente o empleado público es aquella persona que presta servicios remunerados a favor del Estado como contrapartida de la enajenación de su fuerza de trabajo. Este vínculo empleado-Estado, en principio, está regida por el derecho público (administrativo)» (SCJ-TS-22-0870).

En definitiva, toda persona que desempeña de forma permanente o temporal una función administrativa en el Estado es un servidor público y, en principio, se encuentra sometido a un estatuto especial de función pública que se rige por el derecho administrativo. Así lo explica Sánchez Miorón, al reconocer que «la mayoría de los empleados públicos […] se someten a un régimen especial de derecho administrativo, distinto al que corresponde a los demás trabajadores. Estos empleados reciben el nombre de funcionarios y el conjunto de que forman parte puede denominarse, en sentido subjetivo (pues también hay una acepción objetiva del mismo término), [como] función pública».

El estatuto de la función pública se caracteriza por ser un régimen de derecho administrativo orientado a la profesionalización del servicio público. La propia naturaleza de las funciones estatales obliga a que el personal al servicio de la Administración Pública posea la preparación, los conocimientos, las competencias y las aptitudes necesarias para desempeñar eficazmente las responsabilidades inherentes a su cargo. Para esto, el régimen se sustenta en un conjunto de principios, entre los que se destacan el mérito personal, la igualdad de acceso, la estabilidad en la carrera, la equidad retributiva, la flexibilidad organizacional, la irrenunciabilidad de los derechos y la tutela judicial (art. 3 de la L. 41-08).

El artículo 142 de la Constitución reconoce «el estatuto de la función pública [como] un régimen de derecho público basado en el mérito y la profesionalización para una gestión eficiente y el cumplimiento de las funciones esenciales del Estado. Dicho estatuto [determina] la forma de ingreso, ascenso, evaluación del desempeño, permanencia y separación del servidor público de sus funciones».

El ingreso al estatuto de la función pública conlleva la asunción de una serie de deberes y responsabilidades por parte del funcionario o servidor público. La existencia de tales obligaciones encuentra su justificación en la necesidad de garantizar que el ejercicio de la función pública se desarrolle en estricto apego a los principios que rigen la Administración Pública y, de ese modo, asegurar el cumplimiento de su misión institucional.

En otras palabras, los funcionarios y servidores públicos se encuentran sujetos a un régimen especial de sujeción, concebido para garantizar el cumplimiento efectivo de los deberes y responsabilidades inherentes al ejercicio de su cargo. Desde esta perspectiva, las restricciones propias del estatuto de la función pública encuentran una justificación objetiva y razonable en la naturaleza de las actividades que realiza la Administración Pública y en las exigencias propias del servicio al interés general.

El artículo 138 de la Constitución reconoce que la Administración Pública está sujeta en su actuación a los principios de legalidad, eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado. Asimismo, este artículo reserva al legislador la regulación del estatuto de los funcionarios o servidores públicos, incluyendo el acceso a la función pública, la formación especializada y el régimen de incompatibilidades que asegure la imparcialidad en el ejercicio de las funciones o cargos públicos.

En ese sentido, es claro que el legislador no solo está llamado a regular los mecanismos de acceso al empleo público y las prerrogativas inherentes a la condición de funcionario público, sino también a establecer las condiciones y exigencias que deben regir el ejercicio de la función pública. Esto responde a la necesidad de consolidar un sistema de profesionalización de la función pública que garantice el ejercicio eficiente, imparcial y adecuado de las potestades administrativas. Desde esta perspectiva, resulta evidente que dicho objetivo no se logra únicamente con una modificación a la ley general de función pública, sino que exige, además, la adopción de un marco jurídico integral y uniforme que delimite con claridad los regímenes de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses en la Administración Pública.