Hacia una política de paisajes multifuncionales

Una de las cuestiones clave en la discusión sobre los desafíos que en materia de conservación y sostenibilidad confronta el país es: ¿cómo abordar las fallas de coordinación que impiden una gestión adaptativa y eficiente de los paisajes y de los ecosistemas que los conforman en la República Dominicana? Conviene formular la problemática de esta forma porque su núcleo no es la falta de instituciones, o de marcos regulatorios, ni siquiera la ausencia de instrumentos, sino la incapacidad de articular decisiones dispersas sobre un mismo sistema ecológico y económico.

Cuando el Ministerio de Medioambiente y Recursos Naturales (MIMARENA), el Ministerio de Turismo (MITUR), que comparten el mismo edificio, el Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos (INDRHI), el Ministerio de Energía, el Ministerio de Agricultura, el Instituto Nacional de Alcantarillado y Agua Potable, las Corporaciones de Acueducto y Alcantarillado (CORAs), la Empresa de Generación Hidroeléctrica Dominicana (EGEGHID), los gobiernos locales, los actores financieros y las organizaciones sociales intervienen sobre el territorio con mandatos, incentivos y horizontes temporales distintos, el resultado no es simplemente fragmentación administrativa e institucional: es una falla de coordinación con costos económicos reales. Se sobreexplota capital natural, se subinvierte en restauración, se desplazan costos aguas abajo o hacia el futuro, y se debilita la capacidad del país para transitar desde una lógica extractiva hacia una lógica de desarrollo sostenible inclusivo.

El paisaje como infraestructura económica

La noción de paisaje es muy familiar para todos. Lo es cuando pensamos en el mosaico de usos de suelo que componen un determinado territorio y que le confieren una identidad cultural, ambiental o productiva particular. La campiña cibaeña, el litoral entre Barahona y Pedernales, el paisaje costero de Samaná, la llanura del Este hacia La Altagracia o los valles intramontanos de la Cordillera Central con sus sabanas de pajón y bosques de pino,  son experiencias reconocibles que muestran cómo interactuamos con el territorio y la impronta que dejamos en él, así como la que causa en nosotros.

La noción de paisajes multifuncionales, basada en esta idea básica, es algo más compleja, pero sobre todo permite abordar de modo más integral las fallas de coordinación a las que nos hemos referido. Un paisaje multifuncional no es solo un espacio con múltiples usos: es una unidad territorial en la que interaccionan funciones ecológicas, productivas, sociales e institucionales de manera interdependiente. Su valor analítico está en que desplaza la mirada desde puntos de vista sectoriales o proyectos institucionales aislados, hacia los flujos de bienes y servicios ecosistémicos compartidos que conectan montaña, cuenca, llanura, ciudad y costa. Desde esta perspectiva, el paisaje deja de ser un telón de fondo y pasa a ser una infraestructura socioecológica: su buen funcionamiento produce servicios ecosistémicos, reduce riesgos y sostiene productividad, mientras que su degradación genera externalidades, vulnerabilidad climática y pérdidas de bienestar. Un paisaje degradado es claramente reconocible pero sobre todo muestra el enorme desafío que supone su restauración.

La lógica económica de una política de paisajes multifuncionales descansa en la corrección de cuatro fallas. La primera es la existencia de externalidades: quien deforesta en la cuenca alta puede apropiarse del beneficio privado inmediato, pero no internaliza el costo que esa decisión impone sobre la sedimentación de embalses, la calidad del agua, la degradación costera o la producción hidroeléctrica.

La segunda es la naturaleza de bien público de muchos servicios ecosistémicos. La noción de libre acceso alimenta una lógica extractiva según la cual los bienes y servicios que provee la naturaleza son gratuitos, lo que genera incentivos de sobreexplotación y fallas de mercado clásicas como la tragedia de los comunes. El resultado es predecible: la regulación hídrica, la protección frente a tormentas o la estabilidad del paisaje turístico generan beneficios difusos y no excluibles, lo que conduce a subinversión privada si no existen arreglos colectivos.

La tercera son los altos costos de transacción: múltiples actores, información imperfecta, incertidumbre ecológica y dificultades para comprometer recursos de largo plazo. La cuarta es una falla dinámica: el sistema político y presupuestario dominicano está configurado para privilegiar retornos visibles en el corto plazo, mientras que la conservación y la restauración producen beneficios acumulativos, distribuidos y muchas veces invisibles para los marcos regulatorios y fiscales predominantes.

La acumulativa degradación de los ecosistemas costero-marinos, indispensables para la economía del turismo, o el deterioro progresivo de los ecosistemas que conforman las principales cuencas hidrográficas del país, fundamentales para la seguridad hídrica, la producción agropecuaria e industrial y la provisión de servicios públicos a través de los sistemas de distribución como los acueductos, alcantarillado, canales de riego, entre otros, muestran la encrucijada de sostenibilidad a la que conduce la lógica extractivista predominante. Por un lado, bienes y servicios ecosistémicos de aparente costo cero, subvalorados pero cuya producción y funcionamiento sostiene las principales actividades económicas dominicanas, mientras que por otro, tenemos una baja inversión en conservación y restauración efectiva. Básicamente, consumimos futuro. En ese contexto, la regulación ambiental se percibe erróneamente como barrera al desarrollo y obstáculo al progreso, nada más incierto.

En un país insular como la República Dominicana, esta lógica adquiere intensidad particular. La insularidad aumenta la interdependencia ecológica, acorta distancias funcionales y eleva el costo de las fallas de coordinación. A esto se suma el cambio climático, que no debe tratarse como un añadido discursivo sino como un multiplicador estructural de riesgo: el aumento en la frecuencia e intensidad de sequías, inundaciones y huracanes no solo amenaza ecosistemas, sino que altera la base material de sectores estratégicos y eleva la volatilidad macroterritorial.

Los instrumentos disponibles

El programa 30×30 debe leerse menos como una meta de superficie aislada y más como un catalizador de reorganización territorial. Proteger efectivamente al menos el 30% del territorio terrestre y marino hacia 2030 no será viable si se interpreta únicamente como expansión de áreas protegidas convencionales. La República Dominicana necesita complementar ese esfuerzo con las Otras Medidas de Conservación basadas en Áreas (OMEC), figura reconocida en el marco global de biodiversidad que permite incorporar territorios productivos, comunitarios o de uso múltiple que generan resultados de conservación sin responder al modelo clásico de parque o reserva estricta.

Las reservas de biosfera encajan bien en esta lógica: su enfoque multinivel y multiactor, junto con su zonificación de usos diferenciados, las convierte en plataformas idóneas para el aprendizaje adaptativo, la experimentación con modelos de manejo y la coordinación entre actores con mandatos distintos. Su importancia no es solo ecológica: amplían el menú institucional disponible y reducen la dicotomía entre producir y conservar que tantas veces bloquea acuerdos. No obstante, en iniciativas como el Decreto 724-20 que creó el Fideicomiso ProPedernales, ni siquiera se hace referencia a la Reserva de Biosfera Jaragua-Bahoruco-Enriquillo (creada en 2002), que le hubiese dotado de un claro horizonte de sostenibilidad.

Continuando con este ejemplo, si bien el Fideicomiso ProPedernales constituye un arreglo institucional eficaz para movilizar inversión y reducir riesgos financieros en proyectos turísticos, resulta incompleto desde la perspectiva de la economía del paisaje al no incorporar mecanismos de coordinación ecológica, internalización de externalidades ni alineamiento intersectorial de incentivos. Este tipo de diseño refleja un desajuste estructural entre la naturaleza de los instrumentos de política y la escala del problema que buscan resolver, que no se subsana con una evaluación básica de impacto ambiental. Mientras los instrumentos operan sobre proyectos sectoriales específicos, los desafíos de sostenibilidad son de carácter sistémico, territorial y acumulativo. Esta divergencia (un claro instrument-scale mismatch o desajuste de escala) limita la efectividad agregada de la política, genera ineficiencias en la asignación de recursos y reproduce fallas de coordinación sobre sistemas socioecológicos interdependientes. Un criterio equivalente aplica a las principales cuencas hidrográficas, cuya funcionalidad depende de la articulación de paisajes conectados a lo largo de gradientes altitudinales que integran áreas protegidas en cuenca alta con actividades productivas y urbanas en cuenca media y baja (zonas costeras).

En esa misma lógica, las servidumbres de conservación (acuerdos voluntarios mediante los cuales propietarios privados limitan usos del suelo a cambio de compensaciones o beneficios fiscales) permiten extender resultados de conservación sobre tierras privadas sin transferencia de dominio o titularidad. Articuladas con fideicomisos de conservación y esquemas de Pago por Servicios Ambientales (PSA), incluyendo los Fondos de Agua, constituyen un mecanismo flexible para movilizar capital privado hacia objetivos de paisaje, ampliar cobertura territorial y reducir la dependencia exclusiva del Estado como agente de conservación.

La buena noticia es que estos desajustes de escala no son inevitables y pueden corregirse mediante arreglos institucionales adecuados. En ese contexto, los PSA deben concebirse no solo como transferencias, sino como un instrumento puente entre conservación, producción y financiamiento. En el caso dominicano, desde el lado público, esto abre las puertas para incorporar actores como el sistema de subsidios sociales, el Banco Agrícola y el sistema de crédito rural: condicionar el acceso a financiamiento o tasas preferenciales al desempeño ambiental verificable permitiría alinear señales económicas con objetivos de paisaje. Por el lado privado, bajo las figuras mencionadas de servidumbre de conservación, se puede movilizar capital privado con claros intereses sectoriales en energía, turismo, agroindustria y minería (por mencionar los más relevantes), hacia objetivos comunes que reduzcan las fallas de coordinación y superen la lógica extractivista: inversión en fondos de agua o fideicomisos de conservación, por ejemplo.

Desde la lógica pública, este diseño es más potente que un subsidio aislado porque inserta la sostenibilidad en la lógica de decisión del productor. Muchos productores rurales no adoptan prácticas proambientales no por falta de conciencia, sino por restricciones de liquidez, riesgo percibido o ausencia de horizontes de retorno compatibles con su situación financiera (la producción arrocera en el bajo Yuna es un ejemplo clásico de esta disyuntiva). Las soluciones basadas en la naturaleza (NBS) encajan bien en este punto. La restauración de cuencas y bosques ribereños, la agroforestería, la protección de manglares, la adopción de tecnologías avanzadas de riego y la restauración de dunas costeras pueden generar co-beneficios simultáneos: regulación hídrica, retención de suelo y carbono, reducción de vulnerabilidad costera y sostenimiento de activos productivos y turísticos. No se trata de romantizar la naturaleza, sino de reconocer que en muchos casos la infraestructura ecológica es una forma costo-efectiva de reducir exposición al riesgo. Turismo, energía y agroindustria dependen de funciones ecológicas que muchas veces no financian ni reconocen de manera proporcional a los servicios ecosistémicos de los que se benefician ampliamente: una política de paisajes puede crear marcos para que esos sectores cofinancien restauración y manejo territorial, no como filantropía, sino como inversión en estabilidad operativa.

Una necesidad estructural y una opción programática

La República Dominicana necesita formular una política de gestión de paisajes multifuncionales, que bien puede tomar la forma de una estrategia que integre esfuerzos e iniciativas dispersas y que cierre el círculo entre conservación, adaptación climática, coordinación interinstitucional e incentivos económicos. Su función no sería añadir un instrumento más al inventario, sino crear la arquitectura que alinee los que ya existen: reducir costos de transacción, corregir fallas de coordinación y orientar el territorio hacia una senda de resiliencia productiva y sostenibilidad económica de largo plazo. En un país altamente expuesto al cambio climático, formular esa estrategia ya no es una opción programática elegante: es una necesidad estructural.