El Derecho Administrativo como Derecho Constitucional concretizado

La evolución histórica del Estado moderno produjo dos de las disciplinas jurídicas más determinantes para la organización contemporánea del poder público: el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo. Aunque durante mucho tiempo fueron estudiados como ramas separadas, con objetos y metodologías aparentemente distintas, la evolución del constitucionalismo moderno y del Estado democrático terminó demostrando que ambas disciplinas forman parte de una misma estructura jurídica orientada a limitar el poder, organizar las instituciones públicas y garantizar los derechos fundamentales. Precisamente por ello, el gran administrativista español Eduardo García de Enterría afirmaba, con extraordinaria lucidez doctrinal, que "el Derecho Administrativo es el mismo Derecho Constitucional concretizado".

Los orígenes del Derecho Constitucional se encuentran íntimamente ligados a las grandes revoluciones liberales de los siglos XVII y XVIII. La Revolución inglesa, la independencia de los Estados Unidos y la Revolución francesa marcaron el tránsito del absolutismo monárquico hacia un modelo político basado en la limitación jurídica del poder. Hasta entonces, el poder estatal se concebía prácticamente ilimitado y concentrado en la figura del soberano. El constitucionalismo liberal vino a romper esa lógica mediante la proclamación de constituciones escritas, separación de poderes, reconocimiento de derechos individuales y sometimiento del Estado al Derecho.

El Derecho Constitucional nació, por tanto, como una técnica jurídica de organización y limitación del poder político. Su finalidad esencial consistía en impedir la arbitrariedad estatal y garantizar espacios de libertad frente al poder. Desde Montesquieu hasta Madison, pasando por Sieyès, Hamilton y Tocqueville, el constitucionalismo moderno se edificó sobre la idea de que ninguna autoridad debía ejercer competencias sin límites jurídicos previamente establecidos. La Constitución dejó de ser un simple pacto político y comenzó progresivamente a adquirir fuerza normativa vinculante.

Sin embargo, el desarrollo del Estado moderno evidenció rápidamente que no bastaba con diseñar estructuras constitucionales abstractas. Era necesario crear mecanismos administrativos concretos capaces de ejecutar las decisiones estatales dentro de parámetros jurídicos determinados. De esa necesidad histórica surgió el Derecho Administrativo. Su origen se encuentra particularmente asociado a la experiencia francesa posterior a la Revolución de 1789, cuando el nuevo Estado liberal necesitó organizar una administración pública profesional, centralizada y sometida a reglas jurídicas diferenciadas.

Durante el siglo XIX, el Derecho Administrativo se consolidó como la disciplina jurídica encargada de regular la organización y funcionamiento de la Administración Pública. El Consejo de Estado francés desempeñó un papel decisivo en esa evolución mediante la construcción jurisprudencial de principios como legalidad, responsabilidad administrativa, continuidad del servicio público y control de los actos administrativos. El Derecho Administrativo dejó de ser simplemente una técnica de gestión burocrática para convertirse en un auténtico sistema jurídico destinado a controlar el ejercicio cotidiano del poder público.

No obstante, durante gran parte del siglo XIX y buena parte del siglo XX predominó una separación excesivamente rígida entre Derecho Constitucional y Derecho Administrativo. Mientras el primero era concebido como un Derecho eminentemente político, orientado a la organización general del Estado, el segundo era presentado como un Derecho técnico, subordinado al principio de legalidad y enfocado en la actividad ordinaria de la Administración. Esa visión dualista terminó fragmentando artificialmente dos disciplinas que, en realidad, siempre estuvieron estructuralmente conectadas.

La gran transformación se produjo con el surgimiento del Estado constitucional de Derecho después de la Segunda Guerra Mundial. Las tragedias del totalitarismo demostraron que la ley, por sí sola, no garantizaba justicia ni protección efectiva de los derechos fundamentales. Regímenes jurídicamente formalizados cometieron atrocidades amparándose en leyes válidamente aprobadas desde un punto de vista formal. Ello obligó al constitucionalismo contemporáneo a fortalecer la supremacía constitucional, la fuerza normativa de los derechos fundamentales y el control jurisdiccional del poder.

A partir de entonces, el Derecho Constitucional dejó de ser únicamente un Derecho de organización política para convertirse en un verdadero orden normativo vinculante para todos los poderes públicos. La Constitución pasó a irradiar sus principios, valores y directrices sobre la totalidad del ordenamiento jurídico. Esa constitucionalización del Derecho modificó profundamente el Derecho Administrativo, pues la Administración Pública dejó de estar sometida únicamente a la ley y pasó a quedar subordinada integralmente a la Constitución y a los derechos fundamentales.

Precisamente en ese contexto doctrinal emerge con fuerza el pensamiento de Eduardo García de Enterría. Para el célebre jurista español, el Derecho Administrativo no podía seguir siendo entendido como un conjunto autónomo de reglas burocráticas desvinculadas del constitucionalismo. Por el contrario, sostenía que toda actuación administrativa constituye una expresión concreta de la Constitución en acción. La Administración Pública organiza servicios, limita derechos, regula actividades económicas, ejerce potestades sancionadoras y ejecuta políticas públicas; en consecuencia, cada una de esas actuaciones debe encontrar fundamento y límite en la Constitución.

La afirmación de García de Enterría según la cual "el Derecho Administrativo es el mismo Derecho Constitucional concretizado" expresa una de las ideas más profundas del constitucionalismo contemporáneo. Significa que los principios constitucionales no permanecen confinados a declaraciones abstractas, sino que se materializan diariamente a través de la actividad administrativa. El principio democrático, la igualdad, la proporcionalidad, la seguridad jurídica, la tutela judicial efectiva, la transparencia, la razonabilidad, la buena administración y la interdicción de arbitrariedad adquieren eficacia práctica precisamente mediante el Derecho Administrativo.

Por esa razón, el Derecho Administrativo contemporáneo ya no puede explicarse exclusivamente desde el viejo principio de legalidad formal. La evolución hacia el principio de juridicidad transformó completamente el sistema. Hoy la Administración Pública se encuentra sometida no solo a la ley, sino al conjunto integral del ordenamiento constitucional. Esto implica que toda actuación administrativa debe interpretarse conforme a la Constitución, a los derechos fundamentales, al bloque de constitucionalidad y a los principios generales del Derecho.

En el caso dominicano, la Constitución de 2010 refleja claramente esta evolución doctrinal. El artículo 138 establece que la Administración Pública actúa sometida plenamente al ordenamiento jurídico y conforme a principios de eficacia, objetividad, igualdad, transparencia, publicidad y coordinación. Esa disposición constitucional evidencia el abandono definitivo del viejo paradigma burocrático-formalista para adoptar un modelo de Administración constitucionalizada. La Ley 107-13 sobre derechos de las personas frente a la Administración y procedimiento administrativo representa igualmente una manifestación concreta de ese proceso de constitucionalización del Derecho Administrativo dominicano.

La jurisprudencia constitucional también ha desempeñado un rol esencial en esta transformación. Los tribunales constitucionales contemporáneos ya no se limitan a controlar leyes; también fiscalizan la actividad administrativa desde parámetros materiales de razonabilidad, proporcionalidad y protección efectiva de derechos fundamentales. El juez administrativo contemporáneo no puede actuar como simple revisor mecánico de formalidades procedimentales; su misión consiste en garantizar la plena juridicidad constitucional de la actuación administrativa.

El fenómeno de constitucionalización del Derecho Administrativo se ha intensificado aún más frente a los desafíos contemporáneos derivados de la globalización, la inteligencia artificial, la digitalización de la Administración Pública, el acceso a datos, la regulación económica, la protección ambiental y las nuevas tensiones entre seguridad y libertad. Cada una de esas materias exige interpretar la actividad administrativa desde parámetros constitucionales complejos, donde los principios y derechos fundamentales desempeñan un papel decisivo.

En definitiva, el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo no constituyen universos jurídicos separados, sino dimensiones complementarias de una misma arquitectura destinada a organizar, limitar y racionalizar el poder público dentro del Estado democrático. La Constitución establece los fundamentos, principios y valores superiores del sistema; el Derecho Administrativo los concreta, ejecuta y materializa en la realidad cotidiana de la actuación estatal. Por eso, la célebre afirmación de Eduardo García de Enterría mantiene plena vigencia: el Derecho Administrativo es, efectivamente, el Derecho Constitucional concretizado, hecho acción institucional, procedimiento, garantía y límite permanente frente al ejercicio del poder.