El carácter administrativo de la Ley de Migración dominicana

La verdadera autoridad para exponer criterios jurídicos e imponer seguridad argumentativa proviene del equilibrio entre el entendimiento sosegado y el reconocimiento de nuestras propias fronteras, lo que nos permite actuar con integridad y respeto profesional en el entorno que nos rodea. Quien ejerce el Derecho desde la conciencia de sus límites y capacidades está en mejor posición para interpretar, argumentar y aplicar las normas con rigor, sin caer en dogmatismos ni falsas pretensiones de superdotado.

De igual modo en que se maneja la especialidad del derecho, también se expresan las limitaciones jurisdiccionales, aspectos elementales para poder entender el ámbito del derecho migratorio. Las diferencias entre las leyes de las siguientes áreas: Civil, Administrativa y Penal se establecen en función de la naturaleza de la relación que trate. La civil por las relaciones entre particulares; la Administrativa por sus relaciones entre administración y administrados y la penal entre Estado e infractores.

El derecho migratorio cae en el campo de la jurisdicción administrativa, no solo en República Dominicana, lo encontramos en la legislación Mexicana con característica administrativa y enfoque de derechos humanos, la de Colombia, administrativa y humanitaria; la Chilena  administrativa, incluye las áreas de la Migración y de Extranjería; la ley   Argentina, también   administrativa con enfoque en derechos humanos; la Brasileña, administrativa con enfoque garantista y la de Guatemala,  administrativa y de seguridad, para mencionar algunas legislaciones de Latinoamérica.

La Ley General de Migración No. 285-04 de la República Dominicana es una ley de carácter principalmente administrativa, aunque contiene disposiciones accesorias civiles y penales, revestida de constitucionalidad. Como muchas otras leyes, contiene aspectos de carácter civil y derecho internacional privado, como el estado civil, residencia y reunificación familiar y no por eso es de jurisdicción civil.

El craso error de atribuirle debilidad o fallas a la ley de migración porque no incursiona de manera directa en atacar el delito, aun sea delito migratorio, es una falsa valoración del ámbito de jurisdiccionalidad. Es necesario aclarar que, la ley de migración es una ley que trata del estado y capacidad de las personas y por ello no es civil, se prevalece de la ley 4-23 de Registro Civil o del Código civil o de la ley 544-14 de derecho Internacional Privado. Claro que tiene efectos accesorios que corresponden a otras jurisdicciones, como es el caso del tráfico ilícito de personas o uso de documentos falsos, pero por esto no es de jurisdicción penal, aunque se complementa de los instrumentos del derecho penal y procesal penal.

El derecho migratorio es una disciplina que exige una conjunción de lógica, razonabilidad y objetividad. Estas tres categorías enmarcan esta especialidad en los criterios de aplicación de la coherencia normativa, de la proporcionalidad en el manejo de sus ejecutorias y la imparcialidad y ausencia de sesgo, sin cabida a las emociones o sentimientos personales, para una sana y noble aplicación e interpretación del área de las migraciones en el contexto del equilibrio entre los derechos del Estado y los derechos fundamentales de las personas.

En este orden se ha pronunciado en reiteradas ocasiones nuestra alta Corte de Derecho Constitucional, como es el caso de la sentencia TC-0431-23, donde establece que la Dirección General de Migración es el órgano encargado de regular el flujo de los extranjeros, su entrada, permanencia y salida del territorio nacional, conforme a los artículos 1 y 2 de la ley 285-04. Además, establece que corresponde a los órganos judiciales determinar si es correcta o no la medida adoptada por la DGM al impedir la entrada al país de un individuo.

El Tribunal Constitucional establece en su sentencia numero TC-0538-15 que: “reconoce que la DGM está facultada para hacer efectiva la no admisión, deportación o expulsión de un extranjero, según el articulo 6.12 de la ley 285-04. Sin embargo, se enfatiza que estas acciones deben respetar los principios de soberanía y seguridad pública, y que la concesión de una visa o residencia no implica una admisión incondicional al territorio dominicano.”

Como hemos podido constatar en las decisiones citadas, la competencia de la DGM es eminentemente administrativa, no punitiva ni de derecho común, por lo que carece de facultades para imponer sanciones penales, en razón de que no es un órgano represivo ni sancionador. No puede ejercer funciones que corresponden exclusivamente al Poder Judicial o al Ministerio Público. La Constitución dominicana establece en su artículo 4 el principio de separación de poderes, y en su artículo 69 el derecho al debido proceso, garantizando que ninguna autoridad administrativa puede asumir funciones judiciales.

El principal propósito de la ley de migración no es castigar, sino regular la entrada, permanencia, salida, derechos y obligaciones de los extranjeros, en armonía con los convenios asumidos por el Estado y con los compromisos internacionales de los derechos humanos. Una legislación migratoria efectiva incluye medidas preventivas, administrativas, correctivas, de control y de integración, además de sanciones proporcionales y debidamente reglamentadas. Su éxito radica en su aplicación equilibrada. El derecho migratorio está alineado a las garantías procesales, en ese sentido se ha pronunciado nuestro Tribunal Constitucional, insistiendo en que las medidas de expulsión o deportación deben respetar el debido proceso, no pueden ser arbitrarias ni desproporcionadas (TC/0168/13.

No es cierto que una ley de migración sea débil únicamente porque carece de elementos represivos o sancionadores, esos aspectos le corresponde suplirlos al Ministerio Público como órgano persecutor y acusador, y al Poder Judicial que decide si procede aplicar condena o no.   La fortaleza o debilidad de una ley migratoria no depende exclusivamente de su carácter coercitivo, sino de un conjunto de factores, como son: su coherencia normativa, capacidad institucional de aplicación, respeto a los derechos humanos, mecanismos de regularización, control de fronteras, cooperación internacional, y adaptación a la realidad socioeconómica del país, tal como lo indica su ley y lo establece el Tribunal Constitucional.

Se requiere fortalecer las potestades del órgano rector y en lugar de ser una Dirección General debe ser convertida en una Agencia de Administración y Control Migratorio de la República Dominicana, con rango ministerial, dotada de mayores poderes y recursos, tanto económicos como logísticos, con una procuraduría especializada para perseguir los ilícitos en la materia, con un cuerpo policial y militar bajo su mando, entre otras fortalezas que se requieren para ejercer una efectiva administración y control de las migraciones.