El Abogado General de la Administración Pública

Entre las reformas institucionales que recientemente ha incorporado el ordenamiento jurídico existe una vinculada al Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, que requiere una especial atención, para lograr su plena efectividad de funcionamiento y el cumplimiento de la finalidad que justifica su introducción.

La Constitución de 2024, rebautizó a la figura del Procurador General Administrativo, que estaba vinculado en su designación al Poder Ejecutivo y debía cumplir con las condiciones para ser Procurador General de Corte de Apelación; y lo denominó Abogado General de la Administración Pública dependiente del Poder Ejecutivo, cuyas condiciones de designación se deben establecer en la ley. Esta modificación ha generado recientemente las valiosas reflexiones del profesor y magistrado Argenis García Del Rosario, titulada "El Abogado General de la Administración Pública: ¿lo mismo pero diferente?", sobre lo que ha sido el origen histórico y su desempeño, cuya lectura se recomienda y además libera de abundar en esos aspectos.

La orientación de estos comentarios es de naturaleza prospectiva, a partir del ordenamiento jurídico vigente, en el entendido que parte de este se encuentra en pleno proceso de desarrollo normativo.

El Abogado General de la Administración Pública ha sido concebido como el representante permanente de la Administración Pública ante la jurisdicción contencioso administrativa (art. 166 de la Constitución). De este señalamiento se deduce que la persona llamada a desempeñarse en ese cargo debe ser al menos licenciado en Derecho; que su actuación la debe realizar en la esfera de competencias del Poder Judicial, en principio, ante el orden jurisdiccional administrativo; y que se trata de una representación permanente de la Administración Pública entendida esta en los términos establecidos en la Ley núm. 247-12, en sentido subjetivo como órganos y entes de la Administración Pública Central y de la Administración Pública Descentralizada funcional y territorialmente; y, en sentido material como órganos del Estado, cuando realizan función administrativa. En todo caso la Constitución remite a la regulación de la ley, "la representación de los demás órganos y organismos del Estado ante la misma jurisdicción".

También la propia Constitución estableció que la Oficina del Abogado General de la Administración Pública es una dependencia del Poder Ejecutivo, lo que lleva a tener en consideración aspectos de naturaleza organizacional, presupuestal, así como de cierta autonomía técnica y de gestión, para que alcance los fines que le encomienda la norma suprema.

La Ley núm. 80-25, Orgánica del Ministerio de Justicia vino a desarrollar las disposiciones constitucionales relacionadas con el Abogado General de la Administración Pública.

Lo primero que estableció el legislador es que la representación permanente de la Administración Pública ante la jurisdicción contencioso administrativa la debe llevar a cabo el Abogado General por sí mismo, mediante los abogados adjuntos, a través del cuerpo de abogados de carrera administrativa y en caso de que sea procedente y necesario, también lo harán los abogados que este designe o aquellos que en coordinación, sean designados por la Administración Pública, de conformidad con las leyes que rigen la materia.

Esta competencia de representación judicial se puede ampliar, a requerimiento del ministro de Justicia, para que la Oficina del Abogado General de la Administración Pública asuma la representación ante otra jurisdicción, siempre que no esté reservada al Ministerio Público u otro funcionario de manera concreta.

Como se puede inferir, la representación permanente no es un monopolio del Abogado General, pero sí debe efectuarse bajo su dirección. Para ello debe contar con un equipo calificado de profesionales del Derecho, especializados en el conocimiento de las normas constitucionales, legales, reglamentarias y de los principios que rigen a la Administración Pública; de las Leyes núms. 1494-47 y 13-07, así como aquella que las sustituya estableciendo los nuevos tribunales y procesos del orden jurisdiccional administrativo, en toda la geografía nacional.

Es preciso mencionar que la Ley núm. 80-25 admite la representación subsidiaria, en atención a la materia específica (monetaria, seguros, mercado de valores, aeronáutica, telecomunicaciones, energética, minera, libre competencia y antimonopolios, ambiental, climática, etc.), en cuyo caso deberá coordinarse con la Oficina del Abogado General de la Administración Pública.

Esta es un órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia, por tanto, conforme a la Ley núm. 247-12, se encuentra jerárquicamente subordinada a este Ministerio. Esta desconcentración se puede producir tanto funcional como territorial, lo que resulta de gran importancia, dado que el orden jurisdiccional administrativo se encuentra previsto que funcione en todo el territorio nacional, cuando entre en vigor la nueva Ley de la jurisdicción contencioso administrativa.

Además, como órgano desconcentrado, la Oficina del Abogado General de la Administración Pública tiene capacidad para suscribir los contratos necesarios para la realización de las funciones atribuidas, previo el cumplimiento de las previsiones de la Ley núm. 47-25 y su reglamento de ejecución.

Esta Oficina funciona bajo la conducción del Abogado General, quien contará con un máximo de cinco abogados adjuntos y un cuerpo de abogados, según lo dispuesto en el reglamento respectivo. La organización y asignación de responsabilidades funcionales y de gestión se puede establecer en el mencionado reglamento, como sería por ejemplo, lo relacionado con la denominación y asignación de competencias a los abogados adjuntos, que podrían ser: un Abogado adjunto de asuntos contencioso administrativos generales; un Abogado adjunto de asuntos contencioso tributarios; un Abogado adjunto de asuntos contencioso constitucionales y convencionales; un Abogado adjunto de asuntos contencioso administrativos especiales económicos; y un Abogado adjunto de asuntos contenciosos de lesividad y contra la administración pública descentralizada.

No obstante, la regulación organizacional que establezca el reglamento, este no puede regular la carrera administrativa especial para el cuerpo de abogados de la Oficina General del Abogado de la Administración Pública -régimen estatutario que no se aplicará al Abogado General, ni a los abogados adjuntos, quienes son de libre nombramiento y remoción-, por constituir la misma una materia de reserva legal, en virtud de la previsión constitucional. Ello no impide que en el diseño de la carrera administrativa especial intervenga el Ministerio de Administración Pública.

Como se mencionó antes, el Abogado General de la Administración Pública será designado por el presidente de la República; los abogados adjuntos serán designados por el ministro de Justicia y los abogados de carrera administrativa especial serán seleccionados en los términos que determine la respectiva ley. Sería idóneo que se cree la Escuela Nacional de Abogados de la Administración Pública, como institución de formación para capacitar a todos aquellos abogados que pretendan integrar el cuerpo de abogados de carrera administrativa, mediante la participación en los concursos, una vez concluida su formación.

Un asunto que genera especial reflexión se refiere a los requisitos para ser designados Abogado General y abogados adjuntos. La Ley núm. 80-25 dispone que deberán: "1) Ser dominicano de nacimiento u origen; 2) Hallarse en pleno ejercicio de los derechos civiles y políticos; 3) Ser licenciado o doctor en Derecho; 4) Haber ejercido durante por lo menos doce años la profesión de abogado, la docencia universitaria del Derecho o haber desempeñado, por igual tiempo, las funciones de juez dentro del Poder Judicial o de representante del Ministerio Público, períodos que podrán acumularse".

Conforme a la Constitución (arts. 19 y 135) y la Ley núm. 80-25 pueden ser designados ministros y viceministros, las personas dominicanas por nacimiento u origen o los dominicanos por naturalización, una vez transcurridos 10 años después de adquirirla. Sin embargo, según la disposición legal transcrita podría interpretarse que los dominicanos por naturalización, que cumplan los demás requisitos establecidos en la norma no pueden ser Abogado General o abogados adjuntos. Más allá del pronunciamiento que sobre este asunto pueda efectuar el Tribunal Constitucional, la interpretación y aplicación de la norma suprema conforme al principio de favorabilidad, llevan a concluir que también los dominicanos naturalizados que cumplan los demás requisitos legales pueden ser designados por el presidente de la República o por el ministro de Justicia, para desempeñar los cargos de Abogado General o abogados adjuntos respectivamente.

Sin duda se está ante un momento estelar para la configuración de la Oficina del Abogado General de la Administración Pública y en ello será fundamental la acertada selección y designación del primer Abogado General, pues él será el responsable de marcar el rumbo que tendrá la defensa jurídica de la Administración Pública, ante la jurisdicción contencioso administrativa u otros órdenes jurisdiccionales, en esta nueva era y en los años sucesivos.