Asociaciones sin fines de lucro: pensaba que el problema no era la ley

Durante bastante tiempo tuve una posición relativamente clara sobre la Ley 122-05, que regula y fomenta las asociaciones sin fines de lucro en la República Dominicana. Cada vez que surgía la conversación sobre la necesidad de revisarla, mi reacción era bastante parecida: quizás el problema no estaba en la ley, sino en la manera en que la estábamos aplicando.

No era una conclusión improvisada. Después de años trabajando desde organizaciones de la sociedad civil, he visto cómo disposiciones que sobre el papel parecen razonables pueden convertirse en procedimientos complicados. He visto, por ejemplo, cómo requisitos de documentación que en teoría buscan transparencia pueden terminar siendo tan exigentes que pequeñas organizaciones comunitarias invierten una cantidad desproporcionada de tiempo en cumplimiento administrativo, en lugar de dedicarlo a su misión.

Por eso pensaba que antes de abrir nuevamente la discusión legislativa debíamos preguntarnos algo más básico: ¿hemos aplicado realmente la Ley 122-05 como fue pensada?

Sigo creyendo que esa pregunta es válida.

Lo que ha cambiado es que ya no creo que sea suficiente.

En los últimos meses he tenido la oportunidad de escuchar posiciones distintas, conversar con personas que conocen profundamente este marco regulatorio y acercarme a estudios y reflexiones producidos al cumplirse veinte años de la promulgación de la ley, entre ellos trabajos impulsados por Alianza ONG y La Red Filantrópica RD.

Y esas conversaciones me han obligado a revisar mi posición inicial.

No significa que ahora piense que la Ley 122-05 fue equivocada o que haya que sustituir todo lo construido durante estas dos décadas. Todo lo contrario. La ley representó un avance importante para la institucionalización de las asociaciones sin fines de lucro y estableció un marco que, en muchos sentidos, ayudó a ordenar y reconocer un sector cuya contribución al desarrollo nacional no siempre había recibido suficiente atención.

Pero veinte años también son suficientes para aprender.

Una ley no se prueba únicamente en el momento de su promulgación. Se prueba cuando cientos o miles de organizaciones intentan cumplirla, cuando las instituciones públicas deben administrarla, cuando aparecen situaciones que quienes redactaron la norma no podían prever y cuando la sociedad cambia alrededor de ella.

Y ahí es donde, por lo menos para mí, la respuesta dejó de ser tan sencilla.

Durante mucho tiempo vi la discusión casi como una disyuntiva: o modificamos la ley o corregimos su aplicación. Hoy me parece que esa forma de plantearlo nos limita.

Pueden ser necesarias las dos cosas.

Hay disposiciones que probablemente siguen siendo pertinentes y deben conservarse. Hay otras cuyos problemas quizás no tienen que ver con su redacción, sino con la forma en que han sido implementadas. Cambiarlas no resolvería demasiado si mantenemos las mismas prácticas administrativas.

Pero también puede haber aspectos que veinte años de experiencia hayan demostrado que necesitan actualizarse.

Y el contexto en que opera la ley tampoco es el mismo.

Las organizaciones se han profesionalizado. Han aparecido nuevas formas de participación ciudadana, financiamiento, voluntariado y articulación. La tecnología ha cambiado la manera en que administramos instituciones, informamos a la ciudadanía y rendimos cuentas. Hay preguntas que hace veinte años probablemente ni siquiera estaban sobre la mesa.

Al mirar experiencias de otros países también aparecen ideas que vale la pena estudiar, sin asumir que necesariamente funcionarán aquí. Costa Rica, por ejemplo, tiene marcos distintos para diferentes tipos de organizaciones, entre ellas las asociaciones de desarrollo comunal. En Chile me llamó la atención la existencia de un registro nacional electrónico de personas jurídicas sin fines de lucro.

Son soluciones diferentes a las nuestras y, justamente por eso, pueden ayudarnos a hacer mejores preguntas. No se trata de copiarlas. Se trata de entender qué nos pueden enseñar y qué tendría sentido adaptar a nuestra realidad.

Una revisión responsable debería preguntarse qué funciona y debemos preservar, dónde estamos complicando innecesariamente los procesos y qué ambigüedades convendría aclarar después de veinte años de experiencia.

Hay un ejemplo que para mí resume bastante bien esa tensión. La Ley 122-05 establece que las asociaciones sin fines de lucro, una vez cumplidos los requisitos correspondientes, gozarán de una exención general de los tributos, impuestos, tasas y contribuciones especiales, vigentes o futuros. La disposición parece bastante clara.

En la práctica, sin embargo, hacer efectiva una exención puede convertirse en un verdadero laberinto administrativo. Las organizaciones deben completar procedimientos, presentar documentos y tramitar solicitudes específicas para poder beneficiarse de algo que la ley reconoce de manera general. Y aun después de completar el recorrido, la administración tributaria conserva la facultad de evaluar si la solicitud procede. He visto casos en que, después de responder a cada requerimiento, la organización termina recibiendo una negativa basada en una interpretación de la propia administración.

Es uno de esos casos que me hacen volver a la pregunta inicial. ¿Necesitamos cambiar lo que dice la ley o garantizar que su aplicación responda realmente a lo que la ley quiso establecer? Quizás también aquí la experiencia nos indique que hace falta hacer las dos cosas: simplificar la aplicación y dejar menos espacio para interpretaciones que pueden terminar vaciando de contenido un derecho reconocido por la propia norma.

Hay un aspecto que me interesa especialmente: el fomento.

A veces hablamos de regulación de las asociaciones sin fines de lucro como si la relación del Estado con ellas consistiera fundamentalmente en vigilarlas. Pero la propia Ley 122-05 habla también de fomentar.

Y esa palabra importa.

Quienes hemos trabajado durante años en organizaciones sociales sabemos que no basta con que el Estado permita su existencia. Una organización pequeña puede cumplir una función extraordinaria en su comunidad y, al mismo tiempo, tener enormes dificultades para responder a procedimientos pensados para instituciones mucho más grandes.

Fomentar también debería significar preguntarnos cómo facilitar su desarrollo, cómo ampliar sus posibilidades de financiamiento, cómo estimular las donaciones y el voluntariado y, sobre todo, cómo evitar que cumplir con el Estado termine restándole capacidad para cumplir con su propia misión.

Eso no supone disminuir la transparencia. Todo lo contrario. Las organizaciones que reciben recursos públicos, privados o donaciones tienen que rendir cuentas. Pero transparencia y simplificación no deberían ser conceptos opuestos.

Una democracia saludable necesita organizaciones sociales fuertes y confiables, capaces de participar en la solución de problemas colectivos. La regulación debería ayudarnos a conseguir eso.

También creo que la experiencia de estos veinte años ha revelado situaciones que sería conveniente dejar más claramente establecidas en la propia legislación. Cuando una norma deja espacios demasiado amplios para la interpretación administrativa, algunas prácticas pueden terminar dependiendo demasiado de quién ocupa determinada posición o de cómo una institución interpreta sus atribuciones en un momento determinado.

Ahí una modificación legal puede tener sentido. No para resolver por ley cada problema administrativo, sino para ofrecer mayor claridad donde la experiencia ha demostrado que hace falta.

Debo admitir que me ha tomado tiempo llegar hasta aquí.

Todavía hay aspectos en los que sigo preguntándome si realmente necesitamos cambiar la ley o simplemente hacer lo que hace veinte años dijimos que íbamos a hacer. Pero también he encontrado otros en los que ya me resulta difícil sostener mi posición inicial.

Y esa es quizás la parte de esta discusión que más me interesa.

No tiene que ver exclusivamente con la Ley 122-05. Tiene que ver con lo que significa cambiar de opinión en público.

Vivimos en una época en la que con demasiada frecuencia tratamos nuestras posiciones como parte de nuestra identidad. Una vez que hemos defendido algo, modificar esa posición puede parecer debilidad o incoherencia.

Yo no lo veo así.

Para mí eso es pensamiento crítico: estar dispuesto a escuchar un argumento que contradice lo que uno pensaba y, si la evidencia lo amerita, reconocer que quizás había algo que no estaba viendo.

Eso no significa abandonar convicciones cada vez que alguien piensa distinto. Significa aceptar que ninguna de nuestras posiciones debería quedar protegida de nuevas preguntas.

Yo sigo pensando que muchos de los problemas que identificamos alrededor de la Ley 122-05 son problemas de aplicación.

Pero ya no pienso que todos lo sean.

Hoy estoy mucho más abierto a considerar que, después de veinte años, corresponde revisar la legislación y hacerlo sin llegar de antemano a una conclusión sobre cuánto debe cambiar.

Una reforma legislativa seria no debería partir de la premisa de que todo está mal, como tampoco debería aferrarse a que nada necesita cambiar. Debería comenzar escuchando a las organizaciones que viven diariamente la aplicación de la ley, a las instituciones responsables de administrarla, a los especialistas, a la academia y a quienes han estudiado experiencias de otros países.

Después de veinte años, revisar una ley no significa desconocer lo que aportó. Significa reconocer que las instituciones también aprenden. Y que una sociedad que aprende es una que se atreve a hacer preguntas nuevas sobre cosas que creía ya resueltas.

Ese es precisamente el debate que merece la Ley 122-05.