25 años de una ley con gran impacto. Confotur 3.0.

Dos décadas y media después de una gran decisión de Estado, aprobar y promulgar una ley de incentivos para el sector turístico tan audaz, y que tanto impacto tendría con el devenir de los años para la economía nacional, llegamos a un momento donde bien vale la pena evaluar algunas de sus facetas: su impacto económico y sus principales retos.

El recorrido muestra un tránsito claro. El Confotur pasó de una primera etapa pragmática, en la que el camino se construía mientras se recorría, a una etapa de adaptación normativa y, finalmente, a la actual, marcada por un rigor técnico casi perfeccionista y por el escrutinio de la autoridad fiscal. Ese rigor da confianza tanto al inversionista como al ciudadano, pero también puede poner en riesgo la velocidad de las inversiones. En este contexto, resulta útil cuestionarnos si estamos entrando en una nueva era de la historia del Consejo de Fomento Turístico: ¿un Confotur en su versión 3.0?

El punto de partida y lo que vino después

El propósito original de la Ley 158-01, promulgada el 9 de octubre de 2001, fue promover el desarrollo de infraestructuras turísticas en aquellos lugares que no habían sido desarrollados, o cuyo desarrollo no había sido el esperado. Las exenciones impositivas contempladas fueron más que generosas e incluyeron la exención del impuesto sobre la renta para los proyectos clasificados por un período de 10 años, que luego se ampliaría a 15, exenciones del impuesto de transferencia inmobiliaria y de los impuestos de importación para el primer equipamiento, entre otros.

Hoy los indicadores del sector hablan por sí solos. Las habitaciones hoteleras prácticamente se duplicaron desde fines de la década del 90 a la fecha. La llegada de visitantes, por su parte, casi se cuadruplicó: de 3.1 millones en 2001 a 11.7 millones en 2025, incluidos los cruceristas (Banco Central). La inversión turística representó en el último lustro alrededor de una cuarta parte de la inversión extranjera directa, y alcanzó el 26% en 2025, según el Banco Central. El sector de hoteles, bares y restaurantes, a su vez, emplea a cerca del 8.5% de la población ocupada del país (Banco Central, 2025).

La oferta, además, se ha diversificado considerablemente. A los hoteles se sumaron las residencias turísticas promovidas a través de plataformas digitales, una buena cantidad de campos de golf, infraestructuras portuarias, parques temáticos, desarrollos de lujo y proyectos de usos mixtos.

Del 1.0 al 3.0: veinticinco años de retos

Llegar a los 25 años no ha sido sencillo. Los obstáculos para su implementación estuvieron siempre a la orden del día, y la dificultad para aplicar la misma letra de la ley a proyectos tan diversos, también. En ese contexto, resulta oportuno realizar un breve repaso de los retos enfrentados, que bien pueden leerse en tres versiones del Confotur.

Confotur 1.0 (2001–2004): construir el camino mientras se recorría

El riguroso proceso que se sigue hoy para evaluar un proyecto no se construyó de la noche a la mañana. En los primeros tiempos de la ley, especialmente durante los primeros años, apenas había una serie básica de requisitos, algunos establecidos por la misma normativa, pero no un proceso estandarizado que abarcara todos los supuestos de los proyectos que pudieran someterse a evaluación.

Es algo normal en los inicios de la implementación de cualquier ley. En este caso, la falta de regulaciones fue suplida por el criterio pragmático y visionario de quienes dieron los primeros pasos en el Consejo de Fomento Turístico, orientado a facilitar el proceso de inversión. Esa visión, promovida también desde el sector privado a través del rol del representante de la Asociación Nacional de Hoteles y Restaurantes Arturo Villanueva, como miembro integrante del citado Consejo, contribuyó significativamente a la aceleración de inversiones que llegarían al sector tiempo después.

En esta etapa se produjo también el primer ajuste. En 2002, con la Ley 184-02, se ampliaron las exenciones dadas a hoteles y ofertas turísticas complementarias, extendiéndolas a villas, apartamentos y lotes que se desarrollaran en torno a dichas ofertas, un avance casualmente premonitorio que facilitaría luego el acompañamiento de la oferta de alojamiento con el surgimiento de las plataformas digitales de contratación.

Confotur 2.0 (2004–2014): adaptarse a un mercado que evoluciona

La segunda etapa se caracterizó por el entendimiento de que el mercado turístico evoluciona cualitativa y cuantitativamente, y de que la ley debía evolucionar con él.

El primer ajuste de fondo fue reconocer que la renovación de los hoteles existentes también debía formar parte de la visión. La Ley 318-04 otorgó exenciones de los impuestos de importación para la remodelación de la planta hotelera existente, y la Ley 195-13 amplió luego ese beneficio: exención total de ITBIS y aranceles para modernizar hoteles con más de cinco años, y exención total para reconstrucciones de más del 50% en hoteles con más de quince años. Esta capacidad de adaptación ha sido una constante del Confotur que, ya sea respondiendo al reclamo de los inversionistas o anticipándose a lo que se avecina, ha promovido la adecuación de su regulación para garantizar la continuidad de las inversiones.

El segundo, probablemente el de mayor alcance, llegó en 2013, cuando la Ley 195-13 extendió las exenciones a todo el territorio nacional y amplió de 10 a 15 años el período de exención. Aquí conviene detenerse un momento para entender el alcance de dicha reforma. Santo Domingo, que no era un polo turístico (con excepción de la Ciudad Colonial), pudo crecer en cantidad de habitaciones hoteleras a partir de ese cambio. Los nuevos hoteles en el polígono central de la ciudad así lo evidencian. Asimismo, otros polos, aun desarrollados pero rezagados, difícilmente hubieran podido reinventarse, Puerto Plata en tal caso.

En paralelo, el Confotur tuvo que enfrentar la dificultad de aplicar la misma letra de la ley a proyectos turísticos muy diversos. Para ello adaptó la interpretación de las disposiciones y encontró soluciones prácticas para proyectos de complejidad mayor y por fases, cuyos planes maestros requerían más de diez años para su desarrollo.

También se pasó a ponderar la necesidad de aprobar áreas de usos mixtos que incluían alojamiento para empleados, como aspecto esencial de proyectos estratégicos. En efecto, si la ley original promovía los polos poco desarrollados, era lógico admitir que en esas zonas no existe la población necesaria para acompañar el crecimiento del proyecto turístico. De nada sirve un megaproyecto si los empleados no se encuentran relativamente cerca y si no tienen condiciones dignas de habitación, dejando atrás un esquema de alojamiento que en algunos casos pudo haber rozado lo inapropiado y que aún pudiera persistir en ciertos hoteles, alojamiento con oportunidades de mejora para los empleados que brindan sus servicios. La autoridad incorporó así la dignidad del trabajador como un componente del proceso de inversión, y no como un asunto ajeno al régimen.

Con el correr de los años se aprobarían nuevas normativas, entre ellas el Reglamento de aplicación de la ley (Decreto 372-14, del 9 de octubre de 2014, exactamente trece años después de la ley), que regularían cada arista del proceso y sentarían los criterios para garantizar la seguridad jurídica de las inversiones.

Una amenaza constante: la posible derogación

A lo largo de las tres etapas, la amenaza recurrente de una posible derogación ha sido siempre uno de los principales riesgos. Es natural que haya detractores de los regímenes de incentivos sectoriales, y es natural también que ciertos organismos internacionales reclamen su derogación. Estos suelen advertir que la existencia de políticas permanentes de exenciones fiscales distorsiona el sistema tributario. Puede que, en ciertos casos, y considerando determinados factores, tengan razón.

El episodio más reciente lo confirma. En octubre de 2024, el Poder Ejecutivo presentó el proyecto de Ley de Modernización Fiscal, que proponía derogar los artículos centrales de la Ley 158-01, entre ellos el que establece las exenciones (art. 4) y el que fija su plazo (art. 7). La reacción del sector fue inmediata, y el proyecto fue retirado del Congreso ese mismo mes. La amenaza, sin embargo, no desapareció: quedó claro que la continuidad del régimen depende tanto de sus resultados como de su capacidad para justificarse ante la autoridad fiscal.

Aun así, los incentivos y desincentivos, en efecto, regulan comportamientos humanos. En este caso, regulan decisiones empresariales. Son prácticamente inexistentes los países que no utilizan algún incentivo para promover un sector en particular. En algunos, estos incentivos llegan bajo la forma de subsidios a la producción agropecuaria (en Estados Unidos, China o Europa); en otros, de acuerdos de estabilidad tributaria para el sector minero, como en Perú o Chile, o de regímenes especiales para la propiedad intelectual y la innovación, como en Irlanda o los Países Bajos. Los gobiernos buscan atraer inversiones a los sectores en los cuales creen que se generará un impacto positivo para su economía, según las bondades de su territorio y sus recursos.

Ahora bien, para evaluar la conveniencia del régimen no basta con la comparación internacional: hay que poner los números sobre la mesa. Según el informe oficial de gasto tributario para 2026, el costo de las exenciones turísticas se estima en RD$14,691 millones, apenas el 3.7% del gasto tributario total del país y un 0.17% del PIB, el equivalente a unos US$235 millones. En contraste, en 2025 el turismo generó ingresos de divisas por US$11,318.5 millones, casi la cuarta parte de todas las divisas que recibió el país (Banco Central).

Aunque no existe una relación causal directa entre ambas cifras —pues no todo el ingreso turístico se explica por las exenciones—, la comparación muestra el orden de magnitud: por cada dólar correspondiente al gasto tributario estimado del régimen, el turismo genera cerca de cincuenta dólares en divisas.

La visión país requiere políticas económicas claras que aseguren su consecución. Siendo el turismo un eje central de la riqueza y la productividad de la República Dominicana, resultaría ineficiente no contar con este tipo de políticas de incentivos.

Confotur 3.0 (hoy): rigor, control y escrutinio fiscal

El riesgo de la incorrecta aplicación de sus disposiciones fue siempre una amenaza latente con cada proyecto que recibió las exenciones. Riesgo de un uso incorrecto, riesgo de desnaturalizar las exenciones y que abarquen de manera desproporcionada un sinfín de bienes que no debieran abarcar, riesgo de otorgar exenciones a proyectos que no generan un impacto socioeconómico importante, riesgo de otorgar exenciones a proyectos no turísticos. Para todos esos riesgos, el Confotur fue regulando cada vez más, promoviendo restricciones que incluyeron la prohibición de exoneraciones para ciertos equipamientos, los vehículos, por ejemplo, y la aplicación de más y mejores controles.

A ello se sumó la ponderación de la calidad turística como esencial para los proyectos que entraran en operación: mayor regulación y control de las infraestructuras turísticas en operación fue esencial para minimizar los riesgos de reputación país, especialmente en los aspectos sanitarios y de seguridad.

En el otro extremo, sin embargo, aparece el riesgo de caer en una rigurosidad radical en la evaluación de los proyectos, donde un simple error de tipeo, o una denominación no homologada con los permisos, haga que la inversión se retrase varios meses por la necesidad de rectificar errores materiales. Un caso reciente lo ilustra: un proyecto contaba con un permiso del Ministerio de Turismo que le asignaba un nombre comercial, pero ese nombre no figuraba de manera exacta en la autorización ambiental, aun cuando en esta se evidenciaban todos sus componentes. Ante esa inexactitud, el proyecto no pudo presentarse ante el Confotur hasta lograr la homologación exacta de los nombres de sus fases. En ese renglón, esos mismos errores materiales -una variación en la nomenclatura de la fase- pudieran bien ser obviados para ser rectificados luego, sin detener el proceso de aprobación u requerir su reinicio.

Así llegamos a lo que podría llamarse un Confotur 3.0: una nueva generación de personas, políticas y procesos que entra en acción. En sus bodas de plata, esta versión 3.0 ha dejado claro que la concesión de las bondades del régimen obedece a un criterio de evaluación estricto, metódico, exacto y hasta perfeccionista que, como se dijo, puede poner en riesgo la aceleración de las inversiones.

Lo aplaude, pero lo padece

Ese perfeccionismo responde también a la rigurosidad de supervisión de la autoridad fiscal (Ministerio de Hacienda y DGII), que ha reinterpretado criterios tradicionales en la aplicación de las exenciones y asumido un rol que cuestiona cada línea sometida a su decisión

En este contexto, el inversionista sabe que la aplicación de la ley no puede ser laxa, y tiene sentimientos encontrados sobre esta versión 3.0 del Confotur. Lo aplaude, pero lo padece.

En síntesis, exigir sin espantar, ¿será el reto del CONFOTUR 3.0?