¿Necesita Trump el Congreso para gobernar?

La victoria demócrata en ambas cámaras del Congreso, proyectada por Associated Press tras las elecciones de medio término de noviembre de 2026, devuelve actualidad a una cuestión fundamental: ¿cuánto puede gobernar Donald Trump cuando el Legislativo queda en manos de sus adversarios? La respuesta exige distinguir entre permanecer en la Presidencia, ejercer las atribuciones del Ejecutivo y transformar un programa político en legislación duradera. Trump conserva una capacidad considerable de decisión sin obtener una autorización congresual nueva para cada medida. Sin embargo, necesita al Congreso para modificar leyes, asegurar financiamiento y realizar nombramientos sujetos a confirmación. Su autonomía tiene fundamento constitucional; también lo tienen sus límites.

El presidencialismo estadounidense permite que un presidente continúe gobernando después de perder el respaldo mayoritario de las cámaras. Su permanencia ordinaria en el cargo no depende de una relación de confianza parlamentaria. Tampoco dispone de la facultad de disolver el Congreso para buscar una mayoría más favorable. Ambos poderes tienen mandatos propios y deben coexistir dentro de los plazos constitucionales. Una derrota legislativa puede reducir profundamente la capacidad de realizar un programa sin extinguir el mandato presidencial. Confundir esas dos consecuencias conduce a exagerar tanto la impotencia como la omnipotencia de la Casa Blanca.

La nueva composición congresual entrará en funciones el 3 de enero de 2027, conforme a la Vigésima Enmienda. Hasta entonces, el Congreso saliente conserva sus atribuciones. Después, la Presidencia y las nuevas mayorías deberán actuar con legitimidades electorales distintas, producidas en momentos diferentes. La elección presidencial de 2024 no concede a Trump la representación exclusiva del pueblo, del mismo modo que el resultado legislativo de 2026 no transfiere la dirección del Ejecutivo a la oposición. La Constitución organiza la convivencia entre esos mandatos y distribuye las decisiones que cada uno puede adoptar.

Esa convivencia pertenece a la concepción originaria del sistema. En el número 70 de “El Federalista”, Alexander Hamilton defendió un Ejecutivo dotado de energía para cumplir sus responsabilidades. El número 51 explicó la necesidad de que la organización del poder proporcionara medios efectivos para contener sus invasiones recíprocas. Leídos conjuntamente, ambos textos permiten comprender la aspiración constitucional de una Presidencia capaz de actuar y sometida a controles. La eficacia gubernamental y la limitación del poder integran el mismo proyecto republicano. Un Ejecutivo reducido a la parálisis frustraría ese diseño; uno que absorbiera las competencias ajenas lo desfiguraría.

El artículo I atribuye al Congreso los poderes legislativos federales allí conferidos; el artículo II deposita el Ejecutivo en el presidente y le impone procurar la fiel ejecución de las leyes. De esta distribución se desprende una regla decisiva: el mandato electoral autoriza a dirigir políticamente la Administración dentro del orden constitucional, pero no proporciona por sí solo las competencias necesarias para cumplir cualquier promesa. Cuando una propuesta exige reformar una ley, el respaldo recibido en las urnas debe convertirse en una mayoría capaz de aprobarla. La legitimidad política necesita recorrer los procedimientos jurídicos establecidos.

Dentro de sus competencias, Trump puede orientar la acción de los departamentos, conducir la diplomacia y ejercer atribuciones propias, como el indulto por delitos federales, con las excepciones constitucionales. También dispone de facultades que el Congreso ha delegado mediante leyes anteriores. Esta última circunstancia explica buena parte de la aparente autosuficiencia presidencial: numerosas decisiones no requieren una votación legislativa nueva porque ya existe una habilitación. El presidente puede actuar sin volver al Capitolio cada mañana precisamente porque el Capitolio ha definido previamente espacios de actuación. La independencia operativa puede descansar, por tanto, en una dependencia legislativa que permanece menos visible.

Las órdenes ejecutivas deben entenderse dentro de esa relación. Como explica el Servicio de Investigación del Congreso, producen efectos jurídicos cuando se apoyan en una atribución constitucional o en una delegación legislativa válida. La firma presidencial no crea la competencia que falta. Una orden puede dirigir la Administración y concretar una potestad existente; su denominación no permite convertirla en sustituto universal de la ley. Por eso, contar órdenes firmadas resulta insuficiente para medir el poder efectivo de un gobierno. Hay que examinar su fundamento, los recursos disponibles para ejecutarlas y su capacidad de resistir el control judicial.

El precedente clásico es “Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer”, de 1952, en el que la Corte Suprema rechazó la incautación de las acerías ordenada por Harry Truman durante la guerra de Corea. En su voto concurrente, el juez Robert Jackson distinguió tres situaciones. La autoridad presidencial alcanza su mayor amplitud cuando existe autorización expresa o implícita del Congreso; entra en una zona de incertidumbre cuando este no ha autorizado ni prohibido la actuación; y se encuentra en su nivel mínimo cuando contradice la voluntad legislativa. En este último supuesto, solo una competencia constitucional exclusiva puede sostener la pretensión presidencial frente al Congreso. El silencio legislativo, por sí solo, tampoco equivale a una autorización ilimitada.

La exigencia de una habilitación legislativa volvió al centro del debate en “Learning Resources, Inc. v. Trump”, resuelto el 20 de febrero de 2026. La Corte Suprema determinó que la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional, conocida como IEEPA, no autorizaba al presidente a imponer aranceles. La decisión se refiere a esa ley y no elimina las facultades comerciales que otras disposiciones puedan delegar válidamente. Su importancia institucional consiste en recordar que una emergencia declarada por el Ejecutivo no suministra una autorización legislativa inexistente. Incluso una política presentada como indispensable para la seguridad económica debe encontrar fundamento en las competencias que el ordenamiento reconoce.

La dependencia del Congreso se vuelve más clara cuando el programa presidencial pretende modificar impuestos, reformar prestaciones sociales o alterar de manera sustantiva la legislación migratoria. En esos ámbitos, la capacidad administrativa de aplicar el derecho vigente no equivale a la potestad de reemplazarlo. Para aprobar una ley, la Cámara de Representantes y el Senado deben consentir el mismo texto, que después se somete al procedimiento constitucional de promulgación o veto. La oposición que controla una sola cámara ya dispone de capacidad para impedir una reforma. El control de ambas amplía su influencia sobre la agenda y las condiciones de negociación.

Ni siquiera una mayoría partidaria simple garantiza el éxito de toda iniciativa. En el Senado, cerrar el debate sobre la legislación ordinaria suele requerir tres quintos de los senadores debidamente elegidos y juramentados, normalmente sesenta votos. Ese umbral corresponde a la clausura del debate, no a una exigencia constitucional general para aprobar las leyes. Existen procedimientos especiales, como la reconciliación presupuestaria, que permiten avanzar por mayoría simple dentro de límites materiales y procesales. La aritmética parlamentaria exige, por ello, examinar qué decisión se intenta adoptar y mediante qué procedimiento. Ganar escaños facilita gobernar, pero no elimina todas las exigencias de concertación.

Trump conserva, por su parte, el veto. Para convertir sus proyectos en ley frente al rechazo presidencial, la oposición necesita dos tercios de los presentes y votantes en cada cámara, existiendo cuórum. El presidente puede impedir parte de la agenda de sus adversarios, aunque esa capacidad defensiva no le permita aprobar la propia. Además, el cambio electoral no deroga las leyes vigentes ni las habilitaciones que estas contienen. La oposición hereda un orden jurídico que también puede favorecer a Trump y que tampoco puede modificar unilateralmente. La dependencia institucional funciona en ambas direcciones.

Esa dependencia adquiere su expresión material más poderosa en los recursos públicos. El artículo I, sección 9, dispone que el dinero del Tesoro solo puede extraerse en virtud de asignaciones aprobadas por ley. La propuesta presupuestaria de la Casa Blanca expresa prioridades; la autoridad para gastar debe existir jurídicamente. Hay asignaciones permanentes, plurianuales o aprobadas con anterioridad que permiten mantener actividades sin una nueva votación para cada desembolso. Cuando una política necesita recursos adicionales, la orden presidencial no puede producirlos por sí sola. La disponibilidad de dinero condiciona la capacidad de convertir una decisión en una actuación efectiva.

Los cierres administrativos muestran sus consecuencias. Cuando expiran determinadas asignaciones sin que se apruebe su sustitución, la Ley Antideficiencia obliga, como regla, a suspender las actividades afectadas. Continúan aquellas que cuentan con financiamiento disponible o encajan en las excepciones legales, entre ellas ciertas funciones de protección de vidas y bienes. El presidente conserva su cargo, pero una parte de la Administración puede quedar impedida de operar normalmente. La continuidad de la autoridad política y la continuidad de los servicios públicos dependen, así, de condiciones diferentes.

La facultad de administrar fondos tampoco contiene una autorización general para neutralizar decisiones de gasto por desacuerdo político. La Ley de Control de Retenciones Presupuestarias de 1974 regula las propuestas presidenciales de cancelación y los supuestos de aplazamiento. El 29 de septiembre de 2026, la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno, conocida como GAO y órgano de control del Congreso, sostuvo que las propuestas remitidas por el presidente no permitían retener los fondos afectados hasta provocar su vencimiento sin aprobación legislativa. El problema es sustantivo: ejecutar el presupuesto no confiere potestad para borrar las decisiones que lo sostienen.

La composición del Senado tiene, además, consecuencias que no se agotan en la producción de leyes. Su consejo y consentimiento intervienen en el nombramiento de altos funcionarios, embajadores y jueces federales. Una mayoría adversa puede rechazar candidatos o exigir perfiles con mayor aceptación. Las interinidades y otras excepciones tienen bases jurídicas específicas y no hacen irrelevante esta función. En el caso de los jueces, las decisiones sobre nombramientos pueden proyectarse mucho más allá de un mandato presidencial. De ahí que perder el Senado reduzca una de las vías más duraderas de influencia institucional de la Casa Blanca.

En política exterior, la Presidencia cuenta con un margen amplio de iniciativa, pero también encuentra competencias compartidas. Los tratados comprendidos en el artículo II requieren el consentimiento de dos tercios de los senadores presentes; la ratificación corresponde después al Ejecutivo. Existen asimismo acuerdos ejecutivos apoyados, según su modalidad, en leyes, tratados anteriores o atribuciones constitucionales propias. Esa diversidad impide afirmar que toda actuación internacional necesita autorización senatorial. Tampoco permite eludirla mediante un cambio de nombre. El contenido del compromiso y su fundamento jurídico condicionan la vía disponible y la participación que corresponde a cada institución.

La misma tensión aparece en el uso de la fuerza. El presidente es comandante en jefe, mientras el Congreso dispone de competencias para declarar la guerra, autorizar el uso de la fuerza y financiar las fuerzas armadas. El alcance de las intervenciones presidenciales sin autorización legislativa previa continúa siendo objeto de controversia constitucional. La iniciativa y la rapidez de decisión favorecen al Ejecutivo en situaciones de crisis; sostener compromisos militares prolongados exige recursos y enfrenta condiciones legales sobre las cuales el Congreso conserva atribuciones decisivas.

El Congreso también puede fiscalizar. Las audiencias, las investigaciones y los requerimientos de información permiten examinar cómo se aplican las leyes y cómo se emplean los recursos. Estas facultades tienen límites: deben respetar los derechos individuales, sus fines constitucionales y las protecciones legítimas de la función ejecutiva. Aun con esas restricciones, una investigación puede elevar el costo político de una decisión, exponer fallas administrativas y obligar a ofrecer explicaciones. Gobernar con un Congreso adverso cambia, por tanto, las condiciones de rendición de cuentas, aunque el presidente conserve intactas muchas de sus atribuciones formales.

La destitución pertenece a un plano distinto. El procedimiento de “impeachment” exige acusación de la Cámara de Representantes y, para condenar, el voto de dos tercios de los senadores presentes. Está previsto para las causas constitucionales correspondientes, entre ellas la traición y el soborno, junto con otros delitos o faltas graves en el sentido constitucional estadounidense. Una derrota electoral legislativa no constituye por sí misma una causa de remoción. La oposición puede fortalecer el control político sin disponer automáticamente de los presupuestos ni de los votos necesarios para separar al presidente del cargo.

Tampoco debe confundirse la inmunidad presidencial con una ampliación ilimitada de competencias. En “Trump v. United States”, de 2024, la Corte Suprema reconoció inmunidad penal absoluta respecto del ejercicio de atribuciones constitucionales exclusivas y, al menos, presuntiva para los demás actos oficiales; excluyó los actos no oficiales. De esa protección frente a la persecución penal no se desprende que cualquier medida presidencial sea jurídicamente válida. La responsabilidad personal y la competencia para adoptar una decisión plantean problemas diferentes. Una doctrina de inmunidad no suministra los fondos que el Congreso no asignó ni convierte una potestad de ejecución en facultad legislativa.

Los tribunales pueden controlar la conformidad de las actuaciones públicas con la Constitución y las leyes al resolver controversias de su competencia. También una decisión respaldada por presidente y Congreso puede vulnerar derechos constitucionales. Por la misma razón, las interpretaciones expansivas del control presidencial sobre la Administración deben conservar su objeto: dirigir a quienes ejercen funciones ejecutivas no atribuye las competencias de los demás poderes. La discusión sobre cuánto control corresponde al presidente dentro del Ejecutivo no resuelve a su favor la distribución del poder entre instituciones.

La existencia de controles tampoco asegura una respuesta inmediata. Una decisión administrativa puede producir efectos antes de que el Congreso reúna una mayoría para responder o un tribunal resuelva su impugnación. Esa diferencia de tiempos concede ventajas prácticas al Ejecutivo, aunque no sanea una actuación contraria a derecho. A ella se suman los incentivos partidarios: un Congreso complaciente puede dejar sin uso sus facultades de fiscalización, mientras una oposición que descarta todo acuerdo puede agravar el bloqueo. La eficacia del equilibrio constitucional depende de que sus instrumentos se utilicen a tiempo y con responsabilidad.

Ante las nuevas mayorías, cabe prever que Trump recurra con mayor intensidad a los instrumentos administrativos y dispute ante la opinión pública la responsabilidad por los desacuerdos. El bloqueo, sin embargo, no constituye un desenlace inevitable. Pueden surgir pactos cuando las partes encuentran respuestas comunes a demandas ciudadanas o beneficios políticos en cooperar. La negociación forma parte de las capacidades de la Presidencia. Reunir apoyos para una decisión que requiere ley es una tarea de gobierno tan real como impartir instrucciones a un departamento.

La duración de una política ayuda a medir esa diferencia. Muchas órdenes ejecutivas pueden ser modificadas por un sucesor, aunque los cambios deban respetar procedimientos, derechos y obligaciones legales. Una reforma incorporada a una ley exige, por regla general, otro proceso legislativo para modificar su contenido, sin perjuicio del control judicial. La legislación tampoco garantiza permanencia, pero eleva las exigencias institucionales para revertir una decisión. Para construir un legado, el presidente necesita convertir parte de su iniciativa en acuerdos capaces de sobrevivir al impulso político del momento.

Trump puede gobernar con un Congreso adverso y conservar una considerable iniciativa. Su dificultad mayor será convertirla en reformas financiadas y jurídicamente sostenibles que perduren más allá de su mandato. Necesita la cooperación congresual allí donde su programa exige legislación o recursos de los que todavía no dispone. En el presidencialismo estadounidense, el liderazgo presidencial se mide también por su capacidad de construir acuerdos dentro de una distribución del poder que ninguna victoria electoral cancela.